黨的十八大以來，國家法制化進程快速推進，依法治國、從嚴治黨成為國家改革和發(fā)展的基本主題，依法治企、合規(guī)經(jīng)營在國有企業(yè)也被提到了新的高度。作為企業(yè)“體檢”的重要手段?審計，已成為國有企業(yè)現(xiàn)代管理的重要組成部分，在完善企業(yè)內(nèi)部管理、促進企業(yè)健康發(fā)展上發(fā)揮著重要作用。審計視角下的采購管理，是對采購管理各環(huán)節(jié)、各流程節(jié)點進行審查和評估，著重檢查兩方面的內(nèi)容，一是采購管理體系的適當性、合法性和有效性，二是采購過程中各環(huán)節(jié)可能面臨的風險。
筆者近幾年多次參與企業(yè)的內(nèi)部審計工作，結(jié)合國家審計署和各級審計機構(gòu)公開的一些國有企業(yè)審計的報告和媒體報道，筆者分析發(fā)現(xiàn)，國有企業(yè)采購管理日益規(guī)范嚴謹，豐富而嚴格的監(jiān)督手段和全程留痕的電子采購保證了采購的公平、公正，但是依然存在諸多共性問題。本文將對這些問題進行分析，并提出相應(yīng)的管理對策建議。
一、近些年審計發(fā)現(xiàn)國企采購管理普遍存在的問題
（一）采購管理體系不夠健全，管理亂象時有發(fā)生
在一些大型國企的下屬單位，尤其是層級低的基層單位，或是由于專業(yè)管理能力不足，或是由于對國家法律法規(guī)和上級單位的管理要求理解上存在偏差，或是其他一些原因，導(dǎo)致整個采購管理體系很不健全，管理亂象時有發(fā)生，主要表現(xiàn)在以下兩個方面 ：
一是采購管理制度不健全。審計中發(fā)現(xiàn)，有些國企的基層單位沒有制定適合自己單位的采購管理制度，在審計時搬出上級單位相關(guān)制度作“擋箭牌”，但上級單位制度未必完全適合本單位情形，而且上級單位的制度有些條款是宏觀的、原則性的要求或指導(dǎo)意見，下屬單位理應(yīng)據(jù)此制定出適合本單位實際情況、切實可行的具體辦法或操作流程。有的單位雖制定了本單位的采購管理制度，但仍然存在一些漏洞或不完善的地方，常見的現(xiàn)象是對一些特殊的需求，物資部門找不到采購依據(jù)，不知如何下手，或者是操作的流程、標準不統(tǒng)一，隨意發(fā)揮。
二是采購執(zhí)行流程不規(guī)范。有的國企沒有嚴格按制度上已經(jīng)明確的操作流程執(zhí)行，有的國企則根本沒有制定規(guī)范的操作流程，同一類別的采購，不同的人員辦理或不同的時間辦理出現(xiàn)不同的操作流程。
（二）采購計劃合理性不足，存在較大采購風險
“降低采購成本”是國企采購管理的目標之一。要做到這一點，必須保證采購計劃有充分的合理性和必要性，減少不必要的采購支出。有的單位對采購計劃的重要性認識不足、把關(guān)不嚴，需求部門不考慮企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營實際情況，一味“貪多求大”，盲目編制采購需求，提交的采購申請缺少采購需求合理性和必要性說明，采購申請審核程序形同虛設(shè)，導(dǎo)致采購到貨物資不能得到充分利用，造成資金損失或資源浪費。
還有一種情況，對于運營項目需求，應(yīng)該符合項目實際情況才合理，但在審計中發(fā)現(xiàn)，有的項目明明已經(jīng)驗收了或結(jié)項了，卻還在提出采購需求，是事后補辦虛假的采購手續(xù)，還是編造虛假需求，套取費用？這兩種情形雖然具有高度的隱蔽性，但近年頻頻見諸一些公開的報道或?qū)徲媹蟾妗?/span>
（三）重形式、輕結(jié)果，采購結(jié)果未必最佳
結(jié)采購要遵循一定的程序，而且要確保這套程序完整、合法合規(guī)地得到執(zhí)行，這本身沒什么錯，但是有的企業(yè)有時“矯枉過正”，只注重了采購程序的完美，忽略了采購結(jié)果是否最佳。例如公開招標是一種法定的采購方式，有著一套嚴謹?shù)牟少彸绦?，很多國企采購人員甚至一些審計人員都認為只要經(jīng)過公開招標的項目，都不會有什么問題，以至于前幾年有些國企單位無論什么類別的采購，無論采購金額多少，一律采取公開招標的方式進行采購，純粹是為了招標而招標。對一些不適合采取公開招標的需求，強行采用公開招標這種形式，不僅浪費人力物力、降低采購效率，而且最后的中選結(jié)果也未必最佳。
除了公開招標，有的單位在選用非招標采購方式時，也存在過于追求采購程序的“完美無瑕”，而不是從采購需求的特點、市場供應(yīng)狀況、應(yīng)答供應(yīng)商的情況等方面進行全面分析，從而選擇更適合的采購方式、最適合的供應(yīng)商及最優(yōu)的價格成交。
根據(jù)近幾年媒體的公開報道，“ 天 價 U 盤 ”“ 天 價 內(nèi) 存 條 ”“ 天 價電腦”“天價吊燈”等都曾經(jīng)轟動一時，但事后鮮見有人被追責，更多的是一些事發(fā)單位理直氣壯地回復(fù)媒體 ：“經(jīng)查，整個采購過程依法合規(guī)”，程序合法并不意味著價格偏高是合理的，程序上的合法合規(guī)只是一種形式上的完美，并不必然導(dǎo)致最終的成交結(jié)果是最佳的。更值得警惕的是，在合法合規(guī)的外衣下，是否掩藏著見不得人的勾當，還需深究。
（四）合同管理不規(guī)范，隱藏較多風險
合同是雙方達成交易意向的契約憑證，是雙方履約的主要依據(jù)，也是發(fā)生糾紛時解決爭議的主要依據(jù)，其重要性不言而喻。在審計中筆者發(fā)現(xiàn)大多數(shù)單位都對采購過程的規(guī)范性較為重視，但對合同簽訂環(huán)節(jié)的審核把關(guān)認識不足，合同管理環(huán)節(jié)存在較多風險，主要表現(xiàn)在以下兩個方面 ：
一是合同模板選用不當或沒有根據(jù)采購標的特性擬定相適應(yīng)的合同條款。一些大型企業(yè)集團根據(jù)自身經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍擬定了各業(yè)務(wù)類別的合同模板，可以方便快速、規(guī)范地簽訂合同，但在實際簽訂合同環(huán)節(jié)，合同模板選用不當時有發(fā)生，或者機械地使用合同模板，尤其是針對服務(wù)類采購，沒有根據(jù)標的物的特性對合同模板的條款進行細化或補充，如提供服務(wù)的內(nèi)容、服務(wù)的標準、交付成果及對服務(wù)提供方的人員要求、資質(zhì)要求等，在合同中沒有較詳細的規(guī)定。
二是沒有及時完成合同簽訂。根據(jù)《招標投標法》，招標人和中標人應(yīng)當自中標通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)簽訂合同，當然，超過 30日簽訂的合同依然合法有效。但如果超過中標人的投標文件有效期，中標人是有權(quán)拒絕簽訂合同的，這時招標人將面臨不能簽訂合同或招標失敗的風險。同樣，對于非招標采購，成交人的應(yīng)答文件或報價文件如果設(shè)有有效期的，在有效期內(nèi)沒有完成合同簽訂，同樣將面臨較大的不確定性風險。
（五）采購權(quán)力較為集中，內(nèi)部制約機制缺失
在多數(shù)人的潛意識里，國有企業(yè)的物資采購部門是一個“肥差”，由于采購權(quán)力集中于采購部門，相關(guān)崗位人員確實面臨著較大的廉潔風險。如有的單位采購部門既是采購規(guī)則的制定者，又是采購全程的參與者，主導(dǎo)著供應(yīng)商的選擇、成交價格的確定、合同簽訂、付款及履約評價等，一些供應(yīng)商為了獲取更多的訂單、獲得及時付款等，不惜代價圍獵相關(guān)物資從業(yè)人員。
審計中筆者也發(fā)現(xiàn)，有的單位表面上采購權(quán)力集中于采購部門，實際上集中于需求部門，比如采購項目涉及較強的專業(yè)性，采購過程中的核心技術(shù)要求，如投標人資格條件設(shè)定、技術(shù)需求確定、評標條款等都由采購需求部門確定，甚至項目前期供方市場調(diào)研、初步接洽以及項目執(zhí)行階段的付款進度等，都是需求部門主導(dǎo)，導(dǎo)致表面上是物資采購部門在實施采購，實質(zhì)上都是需求部門說了算。
（六）項目管控不嚴格，存在非正常關(guān)聯(lián)交易風險
我國國有企業(yè)尤其集團型企業(yè)大多存在多級或多家子公司，集團內(nèi)部各企業(yè)之間難免發(fā)生一些關(guān)聯(lián)交易，正當且價格公允的關(guān)聯(lián)交易可以降低交易成本、提高采購效率，這些交易無可厚非。但是，由于國有企業(yè)經(jīng)營業(yè)績指標考核導(dǎo)向，部分無法完成年度經(jīng)營業(yè)績指標的國有企業(yè)有可能通過非正常關(guān)聯(lián)交易達到虛增經(jīng)營業(yè)績的目的，如 A 公司與 B 公司同為某集團公司的子公司，對 A 公司進行審計時，發(fā)現(xiàn) A 公司向 B 公司采購標的 X（可能是某項物資或某項服務(wù)），檢查 A 公司采購過程材料，其采購過程完全符合公司內(nèi)部管理制度，沒有發(fā)現(xiàn)什么問題，但是，繼續(xù)延伸審計至 B 公司時，發(fā)現(xiàn) B 公司的主營業(yè)務(wù)并不包含 X，而是B公司向C公司采購?fù)瑯訑?shù)量的標的 X 轉(zhuǎn)供于 A 公司。那么，A 公司與 B 公司之間的這種交易正常嗎？又或者 A 公司向 B 公司采購標的 X，B 公司向 A 公司采購標的 Y，X 和 Y的交易價格非常接近，從紙面上看，這兩筆交易似乎沒有問題，但實際上它們是否可能并未發(fā)生呢？從表現(xiàn)形式來看，以上兩種情形符合國資委關(guān)于“空轉(zhuǎn)”“走單”貿(mào)易的定義，屬于國資委近年多次通知要求嚴格禁止的行為。尤其當 A 公司或 B 公司其中一家是上市公司時，上述現(xiàn)象可能還存在較大的法律風險。例如，根據(jù) 2020 年 4 月證監(jiān)會向樂視網(wǎng)出具的《行政處罰及市場禁入事先告知書》，樂視網(wǎng)未按規(guī)定披露關(guān)聯(lián)交易，涉嫌財務(wù)造假，其中就涉及大量的非正常關(guān)聯(lián)交易，是為了達到虛增企業(yè)業(yè)績、粉飾財務(wù)報表的目的，進而進一步吸引投資及維持上市公司地位。
二、完善國企采購管理的對策建議規(guī)范采購過程行為
（一）完善企業(yè)采購管理制度，規(guī)范采購過程行為
一是進一步豐富采購方式。目前國有企業(yè)的采購方式主要是招標方式以及參考《政府采購法》的相關(guān)非招標采購方式，這些傳統(tǒng)的采購方式已經(jīng)越來越難以適應(yīng)市場日新月異的變化和企業(yè)業(yè)務(wù)快速發(fā)展的需求，國有企業(yè)應(yīng)該加強研究，探尋符合公司各項業(yè)務(wù)特點的采購方式及其適用條件、操作流程、結(jié)果確定程序等，以多元化的采購方式匹配企業(yè)多維復(fù)雜的采購需求，做到既規(guī)范又高效。
二是進一步明晰職責分工。在采購全流程中，需明確企業(yè)內(nèi)部各相關(guān)部門權(quán)責，合理分工，分置采購權(quán)力，盡量做到權(quán)責一致，既要避免問題交叉時推諉扯皮，又要實現(xiàn)采購過程相互制約。同時，部門內(nèi)部不相容職責崗位應(yīng)分設(shè)，不可由一人擔任，并建立定期輪崗機制。
三是進一步完善業(yè)務(wù)流程和標準化文本。按照合理、必要的原則設(shè)置各項采購業(yè)務(wù)流程，要避免流程設(shè)置過于簡單、增加違規(guī)風險，也要避免流程設(shè)置過于復(fù)雜、降低采購效率。同時，要制定和完善適合本企業(yè)業(yè)務(wù)特點的標準化文本，如采購各環(huán)節(jié)可統(tǒng)一使用的文件模板、采購文件范本、評標辦法、合同文本等。 特別要說明的是，大型國有企業(yè)的下屬各級單位在對接上級單位的采購制度時，一定要仔細梳理上級單位的制度是否完全涵蓋本單位的業(yè)務(wù)需求、操作流程是否適用等，對不合適的，一定要制定差異化的說明或補充制定本單位的操作規(guī)程。
（二）加強過程監(jiān)督，降低采購風險
采購工作是一項程序性極強的工作，要求程序依法合規(guī)，為了防止采購過程中的違法違規(guī)行為發(fā)生，對采購全過程進行監(jiān)督必不可少。國有企業(yè)應(yīng)構(gòu)建覆蓋采購全過程的監(jiān)督體系，梳理出采購全過程各環(huán)節(jié)的風險點、風險特征和風險對象，加強對易發(fā)風險環(huán)節(jié)和風險對象的監(jiān)督，如著重對采購計劃、采購方式選擇、邀請對象選擇、投標人資格條件設(shè)置、評標條款設(shè)置、開標程序、評標專家確定、評標過程等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行監(jiān)督，并綜合運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)，對采購過程數(shù)據(jù)進行分析，對采購過程異常進行預(yù)警和風險提示，構(gòu)建有效的風險防控機制，切實降低采購風險。
（三）注重采購結(jié)果，提高采購實效
近幾年新出臺或修訂的法律法規(guī)，不管是工程招標還是政府采購領(lǐng)域，越來越強調(diào)采購人的主體責任，強調(diào)落實“誰采購、誰負責”的原則，不僅關(guān)注采購程序的公開公平公正，更關(guān)注采購結(jié)果是否符合采購人需求、是否達到了“物有所值”的目標。對于企業(yè)來講，更應(yīng)該關(guān)注采購結(jié)果、采購質(zhì)效，避免出現(xiàn)“天價采購”“豆腐渣工程”等給企業(yè)經(jīng)營發(fā)展造成沖擊和損失的事件。一是無論是經(jīng)專家評審?fù)扑]的供應(yīng)商還是自身邀請的供應(yīng)商，采購人都應(yīng)該先審慎地考慮該供應(yīng)商是否具備較好的履約能力，所提供的報價是否合理，性價比是否較優(yōu)等，再作出最終成交決策 ；二是要從采購標的物的屬性、技術(shù)特征、市場供應(yīng)狀況及供應(yīng)商的特點等出發(fā)，選擇合適的采購方式。
（四）規(guī)范簽訂合同，防范履約風險
國有企業(yè)要大力提高合同簽訂人員法律風險意識，加強對合同簽訂人員法律知識教育培訓(xùn)，防止簽訂無效合同、可撤銷合同及效力待定合同等。對于采用標準格式合同范本的合同，一定要根據(jù)標的物的屬性、項目特點進一步細化或補充相關(guān)合同條款 ；對于自擬合同，要充分考慮合同條款的充分性、完整性和必要性，要充分考慮合同履約中所有可能發(fā)生的事項，全面形成書面條款記載在合同上。同時，要加強對自擬合同的審核 ；對于合同的變更、解除和終止，要了解清楚引起合同變化的事由，是否符合合同變更、解除和終止的法定條件或約定條件，合同變更、解除和終止申請是否經(jīng)過相關(guān)部門及領(lǐng)導(dǎo)的審核，核實清楚后才可發(fā)起相應(yīng)的合同變更、解除和終止，并及時通知對方，形成書面協(xié)議。
（五）提高信息化建設(shè)程度，全面開展電子化采購
2016 年 9 月，國 務(wù) 院 印 發(fā)《 關(guān)于加快推進“互聯(lián)網(wǎng) + 政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》，指出應(yīng)大力發(fā)展電子化招標采購，促進招標采購與互聯(lián)網(wǎng)深度融合。電子采購與傳統(tǒng)線下采購相比，能極大提高采購效率，降低參與各方交易成本，規(guī)范采購行為。信息化采購是企業(yè)采購的發(fā)展趨勢，也是提高企業(yè)采購效率、降低采購成本的必然途徑。2020 年初新冠肺炎疫情的發(fā)生及發(fā)展，大大加快了國有企業(yè)信息化采購的進程，大多數(shù)國有企業(yè)都自建了專屬的采購交易系統(tǒng)，還有一些企業(yè)使用代理機構(gòu)的交易系統(tǒng)或者與市場化的第三方電子采購交易平臺進行數(shù)據(jù)對接，管理流程內(nèi)嵌于自建采購信息管理系統(tǒng)中，業(yè)務(wù)實施在第三方電子采購交易平臺進行操作等。除了采購交易環(huán)節(jié)上線，國有企業(yè)還應(yīng)該推進采購計劃、采購申請、合同簽訂、履約、供應(yīng)商管理和采購監(jiān)督等上線，將采購制度中的采購管控理念、采購管理要求、采購工作流程嵌入系統(tǒng)中，對采購計劃、審批流程、時間節(jié)點等重點環(huán)節(jié)進行剛性控制，避免程序違規(guī)風險。實現(xiàn)各模塊各環(huán)節(jié)的互聯(lián)互通，充分發(fā)揮信息化在市場分析、供應(yīng)商管理、庫存控制、成本核算、采購過程監(jiān)督和采購輔助決策等過程中的作用，提高企業(yè)采購決策的科學性和合理性。
（六）規(guī)范關(guān)聯(lián)交易，確保交易真實且公平公正
同一集團內(nèi)部各單位間因相互了解，通過關(guān)聯(lián)交易可降低交易成本，節(jié)約談判時間，減少信息不對稱，增進合同履約可靠性，規(guī)避外部風險。一定程度上還可利用關(guān)聯(lián)交易進行資產(chǎn)重組，優(yōu)化集團內(nèi)資源配置。同時，關(guān)聯(lián)交易也可能會增加公司的經(jīng)營風險，甚至引起法律風險，因此，國有企業(yè)在進行關(guān)聯(lián)交易時，一定要注意以下幾點 ：一是制定嚴格的關(guān)聯(lián)交易管控制度，對關(guān)聯(lián)交易的范圍、必要性、合理性等進行規(guī)定并制定嚴格的審核程序和嚴謹?shù)臎Q策程序 ；二是確保交易真實，交易真實的前提是需求真實且必要，避免發(fā)生虛假交易或項目空轉(zhuǎn) ；三是按公平公正的原則合理確定交易價格，確保關(guān)聯(lián)交易價格具有公允性，杜絕“利益輸送”和國有資產(chǎn)流失 ；四是注重上市公司關(guān)聯(lián)交易信息的披露，堅持披露重于存在的原則，嚴格依法及時、完全、準確地向公眾披露關(guān)聯(lián)交易信息。
三、結(jié)語
現(xiàn)階段我國國有企業(yè)采購管理中還存在許多問題，隨著巡視巡察、內(nèi)外部審計力度的不斷加大以及對這些檢查中發(fā)現(xiàn)問題的不斷整改，國有企業(yè)采購管理一定會越來越規(guī)范。國有企業(yè)也應(yīng)該主動作為，緊密跟蹤研讀國家法律法規(guī)及相關(guān)政策變化，積極探索符合企業(yè)發(fā)展的科學高效的采購模式，全面開展電子化采購及加強線上智慧監(jiān)督，強化與供應(yīng)商的合作伙伴關(guān)系，加強信息交流和溝通，規(guī)范采購流程，降低采購成本，提高采購效率和產(chǎn)品質(zhì)量，進而提高企業(yè)的整體實力和競爭力，助力企業(yè)規(guī)范經(jīng)營和做強做大。（作者單位 ：倪少峰，國網(wǎng)信息通信產(chǎn)業(yè)集團有限公司 ；嚴應(yīng)亮、林鐘，國網(wǎng)信通億力科技有限責任公司）
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