■ 桂陽 朱理洋
隨著“放管服”改革的深入推進，政府采購領(lǐng)域的“放管服”改革工作也在有序、積極地開展，以適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展的新要求。自行采購作為政府采購主體執(zhí)行采購任務(wù)的組織形式，在實現(xiàn)采購人多樣化、個性化采購需求的同時，還可以提高資金的利用效率。在“放管服”改革的大背景下，自行采購快速發(fā)展，但也不斷涌現(xiàn)出各種問題。
集中采購和分散采購的定義中均提到有關(guān)自行采購的內(nèi)容。在集中采購組織形式中，采購人采購納入集中采購目錄屬于單位有特殊需求的項目，經(jīng)省級以上人民政府批準，可自行采購。分散采購組織形式中，采購人采購限額標準以上的未納入集中采購目錄的政府采購項目，可以自行采購。另有一些不屬于政府采購中自行采購的項目，即使用非財政性資金采購的項目。本文研究的重點主要聚焦前兩種。
特征
第一，自行采購的范圍較廣，既有未納入集中采購機構(gòu)采購范圍的政府采購項目，也有雖在集中采購目錄內(nèi)，但本單位有特殊要求且經(jīng)省級以上政府批準的采購項目。
第二，自行采購標的范圍廣闊，內(nèi)容紛繁、多樣，大部分自行采購項目的時效性要求很高，因此，采購頻次相對較高。
第三，自行采購項目主要標的的預(yù)算金額相對較小。
第四，采購方式選擇性大。符合法律法規(guī)規(guī)定的自行采購項目，采購人自行采購不用經(jīng)過財政部門審批，采購人按照政府采購法律法規(guī)規(guī)定以及政府采購程序開展自行采購。自行采購的分散采購項目，是否委托采購代理機構(gòu)采購由采購人自己決定。
發(fā)展困境
作為公共產(chǎn)品消費的政府采購市場，對于整個社會的發(fā)展至關(guān)重要。擁有一個公平競爭、公開透明的自行采購市場環(huán)境，這是政府采購各方參與主體共同的愿景。聚焦自行采購的現(xiàn)狀，自行采購距最優(yōu)化狀態(tài)仍有一定距離，一些問題不斷涌現(xiàn)，造成了當(dāng)前自行采購發(fā)展的困境。
第一，宏觀視角下的制度缺位。當(dāng)前以《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國政府采購法實施條例》為核心的法律法規(guī)體系，基本上涵蓋了政府采購的各相關(guān)領(lǐng)域。但隨著政府采購的進一步發(fā)展，相關(guān)法律法規(guī)體系也在不斷更新與完善，使得集中采購與分散采購可以嚴格地依據(jù)法律法規(guī)的要求進行操作，但針對細分后的自行采購活動，法律法規(guī)的缺位現(xiàn)象在具體操作中表現(xiàn)突出。
盡管自行采購不是現(xiàn)有法律規(guī)定采購方式之外的自主、隨意采購，自行采購必須按照政府采購相關(guān)法律法規(guī)開展，但是無論是國家層面還是地方不同級別的財政部門均鮮有專門針對自行采購活動出臺規(guī)范性文件，導(dǎo)致單位自行采購管理松散。
第二，監(jiān)管主體的缺位。財政主管部門是政府采購活動的全流程監(jiān)管主體，是切實保障政府采購工作依法依規(guī)開展的第一責(zé)任人。通常，納入集中采購目錄的項目按照規(guī)定，由集中采購代理機構(gòu)開展，整個操作過程都是在嚴謹?shù)谋O(jiān)管下進行。相較這些項目，自行采購的項目采購人選擇“彈性”相對較大，可以依據(jù)實際情況，自主選擇代理機構(gòu)。正是因為自行采購的彈性空間，造成了對其監(jiān)管的主體缺位，主要表現(xiàn)在自行采購操作的標前、標中與標后三個主要方面。
標前，集中采購需要經(jīng)過財政主管部門的事前審批，對其采購需求的設(shè)置，會進行嚴格的把關(guān)。而自行采購是采購單位自行開展前期調(diào)研、咨詢工作，相關(guān)主管部門主要對成交結(jié)果及事后流程進行監(jiān)管，容易導(dǎo)致前期工作的監(jiān)管缺失。一旦出現(xiàn)操作問題，也只能及時糾偏，對于已經(jīng)造成的資源浪費及經(jīng)濟損失，多數(shù)情況無法挽回。
標中，自行采購是由采購單位自主選擇代理機構(gòu)。某些情況下，為了謀求最大的經(jīng)濟利益，采購代理機構(gòu)都會毫無保留地滿足采購單位的需求，甚至是不合理要求。
標后，自行采購項目的成交結(jié)果出來后，采購單位在合同簽訂、資金管理、履約驗收等環(huán)節(jié)需要承擔(dān)自主監(jiān)督的主體責(zé)任。然而，一些自行采購?fù)涑庵烊岁P(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)壓力、集體目的等諸多因素，造成采購單位內(nèi)部自我監(jiān)督流于形式。
第三，自行采購存在“信息孤島”現(xiàn)象。市場競爭環(huán)境下，由于信息的不對稱性，掌握信息的一方，很容易在市場競爭中脫穎而出，形成競爭優(yōu)勢。自行采購由于在信息發(fā)布方面具有滯后性及區(qū)域局限性，缺少統(tǒng)一的信息發(fā)布及資源整合平臺，很容易形成自身的“信息孤島”，外地供應(yīng)商很難從海量的招標采購信息中準確地獲取到項目的相關(guān)信息，采購主體也就難以引入外地優(yōu)質(zhì)的資源，造成自行采購陷入內(nèi)部循環(huán)的境地，無法進一步向高質(zhì)量邁進。
第四，信用體系建設(shè)有待完善。社會信用體系構(gòu)建是一種社會機制，在經(jīng)濟活動中構(gòu)建信用體系，可以充分調(diào)動市場自身的力量、凈化市場環(huán)境，降低交易成本，防范潛在風(fēng)險。加強自行采購中供應(yīng)商的信用建設(shè)，對于推進自行采購的持續(xù)發(fā)展，具有十分重要的意義，可以保障自行采購高效率開展。當(dāng)前，自行采購中對于信用體系的構(gòu)建比較遲滯，供應(yīng)商素質(zhì)良莠不齊，“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象時有發(fā)生。守信激勵、失信懲戒的長效機制還未在實際操作中得到有效的貫徹執(zhí)行，自行采購中的信用體系建設(shè)是一個亟待解決的問題。
第五，操作流程不規(guī)范。政府采購作為一種經(jīng)濟活動，由于操作不規(guī)范而滋養(yǎng)的尋租行為，已經(jīng)越來越成為阻礙其達到最優(yōu)化均衡狀態(tài)的藩籬。特別是自行采購項目，因其操作流程相對自由化、彈性化，使得其中的尋租行為具有不小的空間。比如，一些自行采購項目操作過程流于形式，嚴重地影響市場參與主體的積極性，使得資源配置長期失效。政府采購不只是一種經(jīng)濟活動，更是一種以維護公共利益為目的的政策行為。尋租行為從表象來說，是采購主體工作的失效，但本質(zhì)上是侵害了整個社會的利益，其最終的結(jié)局可能會陷入“公用地危機”模式，自行采購的過度自由化，會導(dǎo)致整個采購活動的失效。
對策建議
第一，出臺自行采購地方執(zhí)行文件。期待地方財政部門在上位法允許范圍內(nèi)，結(jié)合各地區(qū)的實際情況，制定適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的、可指導(dǎo)本地區(qū)自行采購發(fā)展的地方性文件。自行采購執(zhí)行標準應(yīng)涵蓋項目立項審批、采購需求制定、代理機構(gòu)選擇標準、項目資金管理、履約驗收、資料存檔、監(jiān)管機制等相關(guān)主要環(huán)節(jié)，切實為自行采購向規(guī)范化、標準化、透明化良性循環(huán)發(fā)展，做好制度上的框架構(gòu)建。
第二，規(guī)范自行采購的操作程序。自行采購的高效執(zhí)行，前提是擁有嚴格、規(guī)范的自行采購的操作程序。建議政府采購制度重塑時，將自行采購相關(guān)內(nèi)容納入其中，并從項目立項、項目招標采購、項目履約驗收等環(huán)節(jié)確定好程序規(guī)范化工作。
立項階段，要嚴格按照采購單位內(nèi)部管理辦法的要求，適時開展項目需求論證、資金落實、市場調(diào)研等相關(guān)前期準備工作。
項目招標采購階段，采購單位應(yīng)圍繞公開、透明、科學(xué)、高效的原則，積極做好代理機構(gòu)選擇、項目信息公示、供應(yīng)商詢問答復(fù)等核心問題，提高自行采購的執(zhí)行效率。
項目履約驗收階段，嚴格依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)及內(nèi)部管理辦法要求，按照采購文件的約定，積極開展項目驗收，保障項目資金得以妥善運用。通過標前、項目執(zhí)行與標后各操作程序的有效銜接，形成一個良性運轉(zhuǎn)的閉環(huán)，有效助推自行采購活動質(zhì)量躍上新臺階。
第三，落實自行采購中的主體責(zé)任。要使自行采購走向標準化、科學(xué)化的發(fā)展道路，首先要層層落實自行采購的主體責(zé)任。通過制定“權(quán)力—義務(wù)”清單，明確各相關(guān)部門的職能屬性，引入自行采購的考核制度，將自行采購的成效與部門工作績效相掛鉤，形成對管理部門、采購單位的評價機制，努力實現(xiàn)自行采購活動全流程權(quán)力分配清晰、主體責(zé)任明確、監(jiān)管義務(wù)到位的管理目標。
第四，構(gòu)建自行采購一體化操作平臺。加強自行采購的信息化建設(shè)，開發(fā)具有全流程電子化操作功能的系統(tǒng)平臺，對于整合自行采購活動的各種資源及信息流、促進自行采購向科學(xué)化發(fā)展，至關(guān)重要。統(tǒng)一的操作平臺至少應(yīng)包含采購人、代理機構(gòu)、供應(yīng)商、監(jiān)管主體四大主要功能模塊，并能夠?qū)崿F(xiàn)基本信息的共享與聯(lián)通。
一是采購人可以通過操作平臺，完成項目立項管理、采購需求制定與論證、代理機構(gòu)的線上甄別與選擇、招標采購信息發(fā)布、合同管理、資金管理、驗收咨詢服務(wù)、資料“云”保存等相關(guān)核心工作。平臺將成為采購人開展自行采購的一體化操作工具，減少人為因素的外界干擾，提高采購人單位的工作效率，降低腐敗行為的滋生。
二是代理機構(gòu)需要在操作平臺進行“考核”上崗，入駐平臺需要達到相關(guān)的標準。系統(tǒng)平臺對代理機構(gòu)進行不定期考核，采取積分制，實行動態(tài)管理，在優(yōu)勝劣汰的競爭機制下，保留優(yōu)質(zhì)的代理機構(gòu)。同時，平臺還能夠?qū)崿F(xiàn)將代理機構(gòu)的代理業(yè)務(wù)范圍進行精準劃分，保障采購人可以獲得專業(yè)的咨詢服務(wù)。借助智能化的管理模式，采購人與代理機構(gòu)可以通過線上快速達成“委托—代理”關(guān)系，內(nèi)嵌相關(guān)的法律業(yè)務(wù)咨詢服務(wù)。平臺將作為第三方見證者，實現(xiàn)全流程的項目見證服務(wù)。
三是供應(yīng)商在入駐系統(tǒng)平臺后，可以選擇自行設(shè)定的業(yè)務(wù)承接領(lǐng)域，進行信息瀏覽及搜索。并能夠在系統(tǒng)平臺上實現(xiàn)全流程線上報名、資料下載、詢問、投標、質(zhì)疑管理、合同備案、驗收申請、收款管理等功能，真正地實現(xiàn)信息的完美交互，破除阻礙優(yōu)質(zhì)資源進入本地市場的時間及空間障礙。
四是系統(tǒng)操作平臺功能需要滿足監(jiān)管主體對于項目操作的全流程監(jiān)管。比如，可以隨時從平臺上調(diào)取關(guān)于項目的全部電子存檔資料，便于開展監(jiān)督管理工作。同時，平臺監(jiān)管功能可以實現(xiàn)與社會公眾的實時互動，有效地回應(yīng)社會公眾關(guān)于項目的相關(guān)疑問及輿論焦點，激發(fā)民眾對于自行采購活動的第三方監(jiān)督，實現(xiàn)自行采購活動風(fēng)清氣正的操作環(huán)境，真正做到陽光采購。
第五，加強自行采購中的信用體系建設(shè)。伴隨著“放管服”改革的深入推進，在政府采購中加強信用體系建設(shè)，已經(jīng)被提到了制度構(gòu)建層面。此外，自行采購中的信用體系建設(shè)也是推進其自身發(fā)展的強勁動力。通過積極推進自行采購領(lǐng)域聯(lián)合懲戒工作，使得自行采購中的代理機構(gòu)和供應(yīng)商更為尊重誠信法則，進一步規(guī)范市場秩序，優(yōu)化自行采購營商環(huán)境。
（作者單位：安徽公共資源交易集團）
來源：中國政府采購報
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