■ 宋軍
上世紀80年代末、90年代初，我國試行政府采購制度，經(jīng)過一段時間的探索，中華人民共和國第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議于2002年6月29日通過了《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》），并于2003年1月1日起施行?！墩少彿ā返念C布實施，使我國的政府采購制度步入了法制化、規(guī)范化、科學(xué)化的軌道。經(jīng)過20年的實踐，特別是隨著國際國內(nèi)政治、經(jīng)濟、社會和文化的發(fā)展與變化，《政府采購法》的調(diào)整空間亟待拓展，促進經(jīng)濟發(fā)展的政策目標亟需突出，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的手段有待完善。
為此，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議通過了《深化政府采購制度改革方案》（以下簡稱《深改方案》）。《深改方案》強調(diào)，深化政府采購制度改革要堅持問題導(dǎo)向，強化采購人主體責(zé)任，建立集中采購機構(gòu)競爭機制，改進政府采購代理和評審機制，健全科學(xué)高效的采購交易機制，強化政府采購政策功能措施，健全政府采購監(jiān)督管理機制，加快形成采購主體職責(zé)清晰、交易規(guī)則科學(xué)高效、監(jiān)管機制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術(shù)支撐先進的現(xiàn)代政府采購制度。為了落實《深改方案》的精神，財政部啟動了《政府采購法》以及相關(guān)制度的修訂工作，我國的政府采購制度將進入全面重塑期。
政府采購法律制度體系總體架構(gòu)
目前，我國已建立起以《政府采購法》為統(tǒng)領(lǐng)，以《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《政府采購法實施條例》）和部門規(guī)章為依托的較為完整的政府采購法律制度體系，涵蓋了體制機制、執(zhí)行操作、基礎(chǔ)管理以及監(jiān)督裁決等各個方面。盡管我國政府采購法律制度體系日益完善，有效保障了政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，切實規(guī)范了政府采購市場秩序，但政府采購制度的成熟度還不夠，還不能完全適應(yīng)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的要求，因此，《政府采購法》以及相關(guān)制度的修訂是必要的、及時的。
立足全面深化政府采購制度改革整體層面，我國政府采購制度改革應(yīng)著重解決目前《政府采購法》與《中華人民共和國招標投標法》“兩法”管理脫節(jié)的問題。從法律統(tǒng)一性的角度來講，政府采購應(yīng)當(dāng)包括貨物、服務(wù)和工程采購。將貨物、服務(wù)與工程割裂開來，分別適用不同的法律制度是缺乏正當(dāng)性的。立足完善政府采購制度改革具體層面，《政府采購法》修訂應(yīng)重點解決以下問題：一是強化采購人主體責(zé)任，建立采購人對采購結(jié)果能負責(zé)、想負責(zé)的機制。重點解決采購人主體責(zé)任意識不牢、權(quán)責(zé)不對等問題。二是完善政府采購交易制度。重點解決采購方式適用條件重疊和采購程序優(yōu)化的問題。三是健全政府采購政策落實機制，進一步發(fā)揮政府采購對經(jīng)濟社會發(fā)展的促進作用。重點解決政府采購對調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)力度不夠、手段不多等問題。四是加快采購代理機構(gòu)和專家業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型。重點解決如何提升采購代理機構(gòu)、評審專家專業(yè)化水準的問題。五是構(gòu)建政府采購市場對外開放新格局。重點解決我國如何建立與國際規(guī)則相接軌的政府采購法律制度，以及我國企業(yè)如何更好地參與國際政府采購市場競爭的問題。
政府采購部門規(guī)章建設(shè)
除了《政府采購法》《政府采購法實施條例》，涉及政府采購的部門規(guī)章在我國政府采購法律制度體系中也具有不可或缺的重要作用。政府采購相關(guān)的部門規(guī)章，主要是財政部以財政部長令發(fā)布實施的政府采購相關(guān)文件，現(xiàn)行有效的部門規(guī)章主要有：《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部令第74號，以下簡稱74號令）、《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）、《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡稱94號令）、《政府采購信息發(fā)布管理辦法》（財政部令第101號）、《政府購買服務(wù)管理辦法》（財政部令第102號）、《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》（財政部令第110號）。
隨著《政府采購法》的修訂，政府采購部門規(guī)章也需要隨之完善與補充。
第一，修訂74號令。目前，《中華人民共和國政府采購法(修訂草案征求意見稿)》(以下簡稱《修訂草案征求意見稿》)對采購方式進行了調(diào)整，對其適用條件也進行了修改。在《修訂草案征求意見稿》中，將競爭性談判和競爭性磋商兩種采購方式進行了合并，統(tǒng)稱為競爭性談判。相應(yīng)對競爭性談判設(shè)立了最低評審價法和綜合評分法兩種評審方法。因此，74號令也應(yīng)按照政府采購法修改后的思路進行完善。此外，在74號令的修訂中，筆者認為還應(yīng)增加預(yù)算編制、意向公開、采購需求和績效評價相關(guān)要求，使之更加科學(xué)、規(guī)范、全面，更具可操作性。
第二，修訂87號令。去年，財政部公布了《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《修訂草案》）。一方面，《修訂草案》根據(jù)《深改方案》精神，強化和落實了采購人在政府采購活動中的主體責(zé)任。另一方面，遵循國際通行的“需求明確基礎(chǔ)上競爭報價”“符合需求情況下低價中標”的公平競爭原則，重構(gòu)了政府采購貨物和服務(wù)招投標評審制度。未來，隨著政府采購法的修訂完成、政府采購工程管理的“歸位”，筆者認為87號令會被賦予更大的規(guī)范作用。
第三，建議制定“政府采購政策功能實施管理辦法”。隨著國際國內(nèi)形勢復(fù)雜多變以及我國政府采購范圍不斷擴大，我國政府采購政策功能仍有較大發(fā)展空間。因此，有必要建立一個專門的政府采購政策功能實施、落實的管理辦法。該辦法應(yīng)明確政策目標范圍、政策目標出臺主體、落實政策目標的責(zé)任主體、針對不同政府采購目標制定的具體措施、監(jiān)管部門、法律責(zé)任等。
第四，建議制定“政府采購中介服務(wù)管理辦法”。嚴格意義上講，政府采購活動中的所有代理活動都屬于中介服務(wù)，它是社會化分工的結(jié)果。隨著社會的發(fā)展，政府采購還會有許多委托代理事項，如，制定采購需求標準、采購文件范本、采購合同范本、采購履約驗收等政府采購基礎(chǔ)業(yè)務(wù)，為采購人提供專業(yè)化服務(wù)。我國《政府采購法》將政府采購定為集中采購和分散采購相結(jié)合的模式。因此，政府采購代理機構(gòu)分為集中采購機構(gòu)和社會采購代理機構(gòu)。如果制定統(tǒng)一的“政府采購中介服務(wù)管理辦法”有現(xiàn)實困難，也可改為分別建立“政府采購集中采購機構(gòu)管理辦法”和“社會采購代理機構(gòu)管理辦法”。
若單獨修訂“政府采購集中采購機構(gòu)管理辦法”，應(yīng)按照《深改方案》中“建立集中采購機構(gòu)競爭機制”的要求，將集中采購機構(gòu)和部門集中采購機構(gòu)的有序競爭以及激勵措施考慮進去。對于集中采購機構(gòu)的管理，我國目前采取的是監(jiān)督考核這一管理辦法，但監(jiān)督考核管理辦法涉及范圍有限，其中也未提及如何管理部門集中采購機構(gòu)的內(nèi)容。因此，亟待出臺一個層次更高的包括集中采購機構(gòu)（部門集中采購機構(gòu)）的性質(zhì)、設(shè)立條件、職責(zé)范圍、競爭機制、考核內(nèi)容與方式、監(jiān)管主體、獎勵與處罰等較為全面和完善、操作性強的管理辦法，并命名為“政府采購集中采購機構(gòu)管理辦法”，部門集中采購機構(gòu)參照此辦法執(zhí)行。
第五，建議制定“政府采購分散采購管理辦法”。我國政府采購實行集中采購與分散采購相結(jié)合的模式。分散采購的組織主體是采購人，分散采購也必須按法規(guī)進行采購，但由于目前采購人大都沒有專門的機構(gòu)和人員從事分散采購，基本上委托采購代理機構(gòu)代理采購，因此，應(yīng)出臺分散采購的管理辦法，對分散采購行為進行規(guī)范。
第六， 建議制定“政府采購咨詢和評審管理辦法”。“改進政府采購代理和評審機制”是政府采購今后改革的方向。當(dāng)初，制度設(shè)計的初衷是借專家的智慧來填補采購人評審專業(yè)性不足的問題。但在實踐中，采購人不但沒有借到專家的“智”，甚至還放棄了采購決策權(quán)。
依據(jù)《深改方案》精神和現(xiàn)實中存在的問題，在強調(diào)采購人主體責(zé)任的前提下，要讓采購人責(zé)權(quán)對等，讓采購人的“權(quán)利回歸”，對于評審專家的作用，重在“借智”，行在“咨詢”，用在“參考”，評審的決策權(quán)在采購人。因此，從采購需求調(diào)查到采購文件制作，再到履約驗收等，咨詢專家在采購項目中的參與度將逐漸提高。辦法的制定重點包括：咨詢專家的選聘及其權(quán)利與義務(wù)，本單位專家參與評審的有關(guān)規(guī)定，采購人選擇或推薦評審專家的范圍，評審專家參與評審后的民事責(zé)任和法律責(zé)任等。
第七，建議制定“政府采購救濟管理辦法”。質(zhì)疑和投訴僅為政府采購救濟的部分內(nèi)容，不能完全維護和保障所有政府采購當(dāng)事人的權(quán)利。在政府采購活動中，既要保障供應(yīng)商的權(quán)益需求，也要保障采購人的權(quán)益需求以及代理機構(gòu)等采購當(dāng)事人的權(quán)益需求。筆者建議，借政府采購修法之際，將94號令修改為“政府采購救濟管理辦法”，一方面，為非政府采購監(jiān)管部門處理投訴留下空間；另一方面，擴大被保護對象的范疇，增加救濟的途徑。把政府采購參與人之間發(fā)生糾紛時的磋商機制考慮進去。對于供應(yīng)商惡意質(zhì)疑、投訴給采購人、采購代理機構(gòu)帶來名譽、時間、成本損失的情況，應(yīng)建立相應(yīng)的救濟機制。同時，將相關(guān)人員的救濟分為三種，一是民事救濟——詢問和質(zhì)疑以及磋商，二是行政救濟——投訴，三是司法救濟——行政訴訟。
完善政府采購規(guī)范性文件
政府采購規(guī)范性文件在法規(guī)體系中具有“短平快”的特點，它可以通過打“補丁”的形式，解決一些現(xiàn)實問題，及時規(guī)范政府采購行為。目前在政府采購法律制度體系中，還有許多需要由財政部出臺規(guī)范性文件來規(guī)范的行為。
一是建議制定“政府采購信用體系建設(shè)與管理辦法”。市場經(jīng)濟是信用經(jīng)濟。在市場經(jīng)濟條件下，日益擴展和復(fù)雜化的市場關(guān)系逐步構(gòu)建起彼此相聯(lián)、互相制約的信用關(guān)系。誠實守信是政府采購的基本原則之一。財政部可依據(jù)政府采購的特點，制定出臺包括政府采購當(dāng)事人、政府采購中介服務(wù)組織以及咨詢、評審專家等相關(guān)人員在內(nèi)的“政府采購信用體系建設(shè)與管理辦法”，逐步形成“一處失信，寸步難行”的局面。
二是建議制定“政府采購檔案管理辦法”。政府采購檔案是一種較為特殊的檔案，它不僅資料多，經(jīng)手人多，而且保存時間長，有些檔案的保存年限與采購對象的使用壽命同期。政府采購檔案還是問效問責(zé)的有力證據(jù)。然而，由于政府采購活動多為委托代理制，政府采購的檔案分散在采購活動各參與人手中，而且各采購人負責(zé)采購活動事宜的人員非專崗專職，采購項目從立項和預(yù)算，再到采購項目驗收，時間跨度較長，稍有不慎，檔案資料就有可能遺失。因此，應(yīng)出臺“政府采購檔案管理辦法”，從檔案資料的范圍、責(zé)任主體、移交責(zé)任與時間要求、保存與銷毀、查看等級規(guī)定、法律責(zé)任等方面進行規(guī)范。
三是建議制定“政府采購績效評價管理辦法”。政府采購制度是財政管理的有效手段，更應(yīng)講效益，更需要對其進行績效評價。誰花錢，誰負責(zé)，問責(zé)必問效。政府采購的績效體現(xiàn)在三大方面，即社會效益、政治效益和經(jīng)濟效益。因此，應(yīng)出臺“政府采購績效評價管理辦法”，通過先試點和先易后難的方式進行，逐步推行政府采購的績效評價工作。
四是建議制定“政府采購行業(yè)協(xié)會管理辦法”。《深改方案》和《修訂草案》都提出了要發(fā)揮政府采購行業(yè)協(xié)會的作用。因此，有必要出臺相關(guān)管理辦法，對政府采購行業(yè)協(xié)會的組織形式、成員結(jié)構(gòu)、職責(zé)與委托職責(zé)、運作模式、章程基本內(nèi)容等進行規(guī)定。
五是建議制定“政府采購數(shù)據(jù)管理辦法”。在政府采購活動中，數(shù)據(jù)具有不可或缺或替代的地位與作用，從政府采購項目的立項、預(yù)算，到政府采購活動的評審、評價，數(shù)據(jù)的運用無處不在、不可缺少，可以說，沒有數(shù)據(jù)做支撐，政府采購活動將沒有根基。因此，建立現(xiàn)代政府采購制度，使之精細化、科學(xué)化、績效化、信息化，必須高度重視政府采購數(shù)據(jù)的收集、分析、應(yīng)用和數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，并將區(qū)塊鏈合作機制引入政府采購數(shù)據(jù)庫建設(shè)之中，使政府采購進入全信息時代。因此，應(yīng)出臺“政府采購數(shù)據(jù)管理辦法”，對海量政府采購數(shù)據(jù)的篩選、甄別、收集、分析、處理、保管、運用和保密進行規(guī)范。
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