內(nèi)容提要：政府采購是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家強(qiáng)化公共財(cái)政支出管理的一項(xiàng)有效制度，是國家治理體系當(dāng)中的重要內(nèi)容。從財(cái)經(jīng)管理的角度，當(dāng)前政府采購領(lǐng)域主要存在采購預(yù)算編制不規(guī)范、采購預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格、采購內(nèi)部控制不健全和采購監(jiān)管制度不科學(xué)等問題。為此，有必要充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性、專業(yè)性和權(quán)威性優(yōu)勢(shì)，以問題為導(dǎo)向，對(duì)政府采購開展跟蹤審計(jì)，從而實(shí)現(xiàn)前移監(jiān)督關(guān)口、實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，持續(xù)正風(fēng)肅紀(jì)、遏制腐敗行為，節(jié)約財(cái)政資金、提高采購績效，堵塞制度漏洞、促進(jìn)法規(guī)健全。做好政府采購跟蹤審計(jì)，包括要編好跟蹤審計(jì)計(jì)劃、做好跟蹤審計(jì)準(zhǔn)備、抓好跟蹤審計(jì)實(shí)施和用好跟蹤審計(jì)成果。
關(guān)鍵詞：政府采購；跟蹤審計(jì)；采購預(yù)算；采購績效；采購監(jiān)管
政府采購是各級(jí)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織使用財(cái)政資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)的貨物、工程和服務(wù)的行為。政府采購是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家強(qiáng)化公共財(cái)政支出管理的一項(xiàng)有效制度，是國家治理體系當(dāng)中的重要內(nèi)容。自1996年我國在上海、深圳、河北等地開展以集中采購為核心的政府采購制度試點(diǎn)以來，我國政府采購已經(jīng)走過二十一載，政府采購法律法規(guī)日臻健全、采購制度機(jī)制日臻完善、采購隊(duì)伍日臻壯大，在服務(wù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、建立健全與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度相匹配的政府職能體系、推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化等方面發(fā)揮著重要作用。當(dāng)前，我國政府采購總體規(guī)模已突破2萬億元，占全國財(cái)政支出比重達(dá)12%，規(guī)模如此之大的財(cái)政資金的使用效益直接影響著國家財(cái)政資金的總體績效。為此，如何對(duì)政府采購資金進(jìn)行有效監(jiān)督是中央和地方政府所面臨的一項(xiàng)重要課題。審計(jì)監(jiān)督是黨和國家八大監(jiān)督體系的重要組成部分，高度的獨(dú)立性、權(quán)威性和專業(yè)性是國家審計(jì)的鮮明特征。在對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督當(dāng)中，與其他監(jiān)督方式相比，審計(jì)監(jiān)督具有不可替代的優(yōu)勢(shì)。因此，在對(duì)政府采購資金的監(jiān)督過程中，審計(jì)監(jiān)督應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其自身優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)作為，努力承擔(dān)起其肩負(fù)的責(zé)任和使命。以往的政府采購審計(jì)大多融合在財(cái)政審計(jì)當(dāng)中開展，在審計(jì)模式上主要以事后審計(jì)為主，雖然在一定程度上揭示和查處了政府采購領(lǐng)域的違法違紀(jì)問題，但由于審計(jì)介入時(shí)間較晚，采購違法違紀(jì)行為往往已成既定事實(shí)，無法在問題發(fā)生初期及時(shí)對(duì)其進(jìn)行糾正，造成財(cái)政資金的損失，同時(shí)無法有效發(fā)揮“懲前毖后、治病救人”的效果。新形勢(shì)下，為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化和貫徹“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，國家審計(jì)必須前移監(jiān)督關(guān)口，以問題為導(dǎo)向，探索將跟蹤審計(jì)模式運(yùn)用到政府采購審計(jì)之中，堅(jiān)持深入查究問題、高懸反腐利劍、持續(xù)正風(fēng)肅紀(jì)，努力促進(jìn)政府采購事業(yè)健康發(fā)展。
一、當(dāng)前政府采購中存在的主要問題
從審計(jì)監(jiān)督的視角來看，當(dāng)前政府采購除了管理體制層面本身存在一定問題之外，從財(cái)經(jīng)管理的角度還主要存在以下幾個(gè)方面的問題。
（一）采購預(yù)算編制不規(guī)范
政府采購預(yù)算是政府采購計(jì)劃管理的工具，規(guī)范地編制采購預(yù)算是做好政府采購管理的首要環(huán)節(jié)。然而在政府采購實(shí)踐中，各級(jí)采購單位在采購預(yù)算的編制中還存在諸多不規(guī)范的地方，嚴(yán)重削弱了預(yù)算對(duì)于采購工作的引領(lǐng)作用。一是預(yù)算項(xiàng)目論證不充分。政府采購活動(dòng)本身具有重要的政治效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和社會(huì)效應(yīng)，重大政府采購項(xiàng)目往往是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注和社會(huì)群眾關(guān)心的焦點(diǎn)。為此，政府采購主管部門應(yīng)當(dāng)針對(duì)重大采購項(xiàng)目提前搞好調(diào)研、充分進(jìn)行論證，準(zhǔn)確核算資金需求，充分評(píng)估潛在影響，為政府決策提供有力支撐。然而在實(shí)際工作中，還存在著拍腦袋決策、未經(jīng)充分論證就直接編制采購預(yù)算的現(xiàn)象。二是采購方式選擇不合理?！墩少彿ā访鞔_了公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購和詢價(jià)等五種采購方式，并且明確規(guī)定公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要采購方式。然而，審計(jì)中經(jīng)常發(fā)現(xiàn)政府采購單位未經(jīng)批準(zhǔn)或在無充分理由的情況下使用單一來源采購的行為，甚至還存在表面上公開招標(biāo)，但在招標(biāo)文件中設(shè)置過多門檻變相進(jìn)行單一來源采購的現(xiàn)象。三是采購預(yù)算編制不細(xì)化。當(dāng)前政府采購一定程度上存在著項(xiàng)目預(yù)算籠統(tǒng)、編“大預(yù)算”的現(xiàn)象，不僅不利于采購預(yù)算的有效執(zhí)行，同時(shí)給采購單位過多的自由裁量空間，為尋租和腐敗行為留下了暗門。四是采購預(yù)算內(nèi)容不完整。審計(jì)中還經(jīng)常發(fā)現(xiàn)政府采購單位未將利用預(yù)算外資金和自籌資金進(jìn)行的采購活動(dòng)納入預(yù)算管理的現(xiàn)象，從而破壞了政府采購預(yù)算的完整性。五是預(yù)算審批程序不合規(guī)。審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，政府采購預(yù)算管理中還存在著規(guī)避審批或未經(jīng)審批擅自采購的現(xiàn)象，嚴(yán)重違反了財(cái)經(jīng)紀(jì)律，破壞了政府采購的集中統(tǒng)一管理。
（二）采購預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格
預(yù)算編制得再好，如果不能得到嚴(yán)格執(zhí)行，最終還是無法有力地約束政府采購行為，實(shí)現(xiàn)由錢到物的有效轉(zhuǎn)化。各級(jí)審計(jì)部門通過審計(jì)監(jiān)督發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前政府采購領(lǐng)域中還普遍存在預(yù)算編制和執(zhí)行“兩張皮”的現(xiàn)象。一是預(yù)算項(xiàng)目變更隨意。實(shí)踐中，有的單位或部門擅自對(duì)上級(jí)批復(fù)采購預(yù)算進(jìn)行變更調(diào)整，使得某些本身不夠合理或無法通過上級(jí)審批的采購項(xiàng)目能夠變身為其他采購項(xiàng)目得以順利實(shí)施，還有的單位對(duì)一般性采購項(xiàng)目捆綁打包，并將其修飾為重大采購項(xiàng)目，從而向上級(jí)主管部門爭資源、要項(xiàng)目，待順利審批之后再將其拆分還原。二是采購方式變更隨意。較其他采購方式而言，公開招標(biāo)在程序上更加嚴(yán)格，同時(shí)由于參與主體更加多元使得各方能夠?qū)Σ少彮h(huán)節(jié)進(jìn)行有效監(jiān)督，因而采購過程更加公開透明。實(shí)際工作中，有的采購單位為了逃避監(jiān)管、擴(kuò)大自由裁量權(quán)甚至設(shè)租尋租，會(huì)通過化整為零、設(shè)置門檻等方式將本應(yīng)公開招標(biāo)的采購項(xiàng)目變更為邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性談判、詢價(jià)甚至是單一來源采購的方式。三是追加調(diào)整資金隨意。預(yù)算一詞在字面上就是預(yù)先估算的意思，采購預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)即成為有強(qiáng)制約束效力的法律文件，不僅項(xiàng)目內(nèi)容法定，而且資金規(guī)模法定，未經(jīng)上級(jí)批準(zhǔn)不得擅自追加調(diào)整預(yù)算資金。實(shí)際工作中，有的采購單位存在編制“釣魚預(yù)算”的現(xiàn)象，在工程采購中表現(xiàn)得尤為明顯，即通過編制一個(gè)小的采購項(xiàng)目取得上級(jí)審批，再逐步擴(kuò)大該項(xiàng)目規(guī)模使得上級(jí)持續(xù)追加資金投入。
（三）采購內(nèi)部控制不健全
政府采購內(nèi)部控制是微觀層面對(duì)國家政府采購法律法規(guī)的必要補(bǔ)充，加強(qiáng)政府采購內(nèi)部控制，對(duì)于保證采購活動(dòng)公開、公平、規(guī)范、有序十分重要。建立健全采購內(nèi)部控制制度，不僅是單位或部門管財(cái)理財(cái)?shù)谋厝灰螅瑫r(shí)也是加強(qiáng)權(quán)力制約、防范廉政風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措，對(duì)于保證采購職權(quán)在陽光下運(yùn)行具有重要意義。然而，國家審計(jì)機(jī)關(guān)通過大量的審計(jì)實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，政府采購領(lǐng)域在內(nèi)部控制制度上還有待進(jìn)一步健全和完善。一是內(nèi)部控制環(huán)境不理想。政府采購內(nèi)部控制環(huán)境是對(duì)政府采購內(nèi)部控制的建立和運(yùn)行具有重要影響的因素的總稱，內(nèi)部控制環(huán)境的好壞直接影響著內(nèi)部控制的運(yùn)行效果。當(dāng)前，政府采購供應(yīng)商管理制度不斷規(guī)范，政府采購嚴(yán)重違法失信行為信息數(shù)據(jù)庫已經(jīng)建立起來，一定程度上加強(qiáng)了對(duì)供應(yīng)商行為的約束。然而，在供應(yīng)商資質(zhì)的主動(dòng)審查方面，審查的標(biāo)準(zhǔn)還過于籠統(tǒng)，審查的內(nèi)容以原則性規(guī)定為主，缺乏相應(yīng)的細(xì)化的操作規(guī)范。政府采購人員是影響內(nèi)部控制環(huán)境的另一重要因素，當(dāng)前雖然各級(jí)采購部門基本建立起了專門的采購人員隊(duì)伍，但在價(jià)值觀念和專業(yè)勝任能力上還存在著較大差異，與職業(yè)化的政府采購專門隊(duì)伍還有較大差距。二是內(nèi)部控制程序不夠規(guī)范。以供應(yīng)商的資質(zhì)審查程序?yàn)槔?，各地在?shí)際工作中的做法不盡相同，有的采用分段招標(biāo)的方式，先對(duì)供應(yīng)商資質(zhì)進(jìn)行招標(biāo)，再進(jìn)行商務(wù)招標(biāo)，只有通過資質(zhì)審查的供應(yīng)商才能參與商務(wù)招標(biāo)環(huán)節(jié)；有的采取一次招標(biāo)法，要求供應(yīng)商將資質(zhì)證明連同招標(biāo)文件一并送交采購人，評(píng)審專家評(píng)標(biāo)時(shí)先對(duì)資質(zhì)進(jìn)行審查，不符合條件要求的作廢標(biāo)處理。此外，當(dāng)前政府采購制度對(duì)于供應(yīng)商的前期審查篩選較為嚴(yán)格，對(duì)于中標(biāo)后的履約能力控制略顯不足，造成部分供應(yīng)商重合同簽訂、輕合同履行，不按合同要求辦事，擅自將合同進(jìn)行轉(zhuǎn)包、分包，甚至弄虛作假，導(dǎo)致采購質(zhì)量低下。
（四）采購監(jiān)管制度不科學(xué)
相對(duì)于內(nèi)部控制而言，采購監(jiān)管則相當(dāng)于政府采購的外部控制。做好政府采購監(jiān)管，形成內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的政府采購監(jiān)督和制約機(jī)制，對(duì)于規(guī)范政府采購行為、提升政府采購績效具有重要意義。當(dāng)前，我國政府采購領(lǐng)域已初步建立起較為系統(tǒng)的監(jiān)管法規(guī)，“管采分離”的政府采購體系基本形成，各級(jí)財(cái)政部門在政府采購監(jiān)管中發(fā)揮了核心作用。然而，目前的采購監(jiān)管制度還主要存在以下幾點(diǎn)不足。一是以財(cái)政部門監(jiān)管居多，專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)管不足。雖然財(cái)政部門在采購監(jiān)管中發(fā)揮著主體性作用，然而其他專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)管也必不可少，否則容易陷入同體監(jiān)督的困境，導(dǎo)致獨(dú)立性和公信力的缺失。審計(jì)機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，能夠以更高的獨(dú)立視角從整個(gè)行業(yè)的層面來查找采購制度運(yùn)行中存在的問題，并對(duì)完善制度機(jī)制提出意見建議，這一點(diǎn)是財(cái)政部門所無法達(dá)到的。二是以事后監(jiān)管居多，全程監(jiān)管不足。在當(dāng)前的采購監(jiān)管中，監(jiān)督的著力點(diǎn)更側(cè)重于采購行為完成之后，此時(shí)采購合同已經(jīng)履行完畢，采購行為已經(jīng)成為既定事實(shí)，若發(fā)生經(jīng)濟(jì)損失也很難挽回，從而制約了監(jiān)管的效果。三是以對(duì)程序、形式的監(jiān)管為主，對(duì)績效的監(jiān)管不足。當(dāng)前政府采購監(jiān)督主體尤其是財(cái)政部門更多的是對(duì)采購過程合規(guī)性的監(jiān)管，對(duì)采購績效尤其是非貨幣性績效信息的關(guān)注還略顯不足。這一監(jiān)督層面的缺陷間接地造成了政府采購主體重價(jià)格輕質(zhì)量、重眼前輕長遠(yuǎn)的短視思維。四是以分散監(jiān)管居多，聯(lián)合監(jiān)管不足。當(dāng)前在政府采購的監(jiān)管中，各監(jiān)管主體之間還缺乏協(xié)調(diào)配合，尚未形成監(jiān)督合力，一定程度上造成了監(jiān)督資源的浪費(fèi)。
二、開展政府采購跟蹤審計(jì)的意義
開展政府采購跟蹤審計(jì)，對(duì)于揭示政府采購制度與執(zhí)行過程中存在的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，進(jìn)而查處和糾正問題，并最終從體制、機(jī)制和制度根源上解決問題具有重要意義，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
（一）是前移監(jiān)督關(guān)口、實(shí)現(xiàn)全面覆蓋的現(xiàn)實(shí)要求
前移監(jiān)督關(guān)口、實(shí)現(xiàn)全面覆蓋是審計(jì)在不斷實(shí)踐探索中總結(jié)出來的新的科學(xué)理念。過去由于審計(jì)技術(shù)方法還不夠先進(jìn)、人力財(cái)力資源還十分有限，因此只能盯住經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的末端開展監(jiān)督。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治文明的發(fā)展，審計(jì)需求不斷增加，互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)方法不斷在審計(jì)領(lǐng)域得到運(yùn)用，審計(jì)逐漸具備了對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過程實(shí)施監(jiān)督的條件。在此背景下，2015年12月中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》和《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》中提出了要實(shí)行審計(jì)全覆蓋。審計(jì)全覆蓋不僅是對(duì)審計(jì)對(duì)象的全面覆蓋，更是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過程的全面覆蓋，對(duì)于政府采購而言，就是要對(duì)采購的計(jì)劃制定、方案編制、招標(biāo)投標(biāo)、合同簽訂、驗(yàn)收入庫和資金支付等全過程進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督。開展政府采購跟蹤審計(jì)，正是前移審計(jì)監(jiān)督關(guān)口、實(shí)現(xiàn)政府采購審計(jì)全覆蓋的必然要求。
（二）是持續(xù)正風(fēng)肅紀(jì)、遏制腐敗行為的必要舉措
中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，黨的作風(fēng)直接關(guān)乎人心向背、關(guān)乎黨的執(zhí)政地位和執(zhí)政能力，決定著黨和國家的前途命運(yùn)。政府采購是財(cái)政資金的集中之地，是經(jīng)濟(jì)權(quán)力的集中之地，因而也容易成為腐敗行為的集中之地。為此，做好政府采購領(lǐng)域的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭是確保干部清正、政府清廉和政治清明的必要之舉，是鞏固黨的執(zhí)政地位、確保黨同人民群眾血肉聯(lián)系的必要之舉。開展政府采購跟蹤審計(jì)，能夠抓早抓小，提前發(fā)現(xiàn)和糾治政府采購領(lǐng)域內(nèi)存在的不正之風(fēng)和尋租腐敗行為，避免由于前端監(jiān)管的缺失而造成問題越積越多、越積越大，最終達(dá)到觸犯法律甚至觸犯刑法的地步。陽光是最好的防腐劑，通過開展政府采購跟蹤審計(jì)，確保國家審計(jì)的監(jiān)督之光能夠照到政府采購的每一環(huán)節(jié)，促進(jìn)采購過程的公開透明，使得參與政府采購管理的每一名黨員干部腦中有尺度、心中有規(guī)矩，對(duì)黨和人民賦予的職權(quán)存有敬畏之心。
（三）是實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、降低采購風(fēng)險(xiǎn)的迫切需要
風(fēng)險(xiǎn)管理是現(xiàn)代財(cái)政管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，加強(qiáng)政府采購風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)于做好政府采購工作具有重要意義。政府采購中參與主體多元，且存在著較大的信息不對(duì)稱，加之采購過程復(fù)雜，涉及法律法規(guī)繁多，這些因素都給采購管理帶來了風(fēng)險(xiǎn)。開展政府采購跟蹤審計(jì)，能夠借助審計(jì)人員的專業(yè)素質(zhì)和監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)全面地分析和評(píng)估采購計(jì)劃方案中可能存在的潛在技術(shù)、進(jìn)度和費(fèi)用風(fēng)險(xiǎn)，將風(fēng)險(xiǎn)管理與計(jì)劃方案編制相結(jié)合，從而在采購的源頭上實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制。開展政府采購跟蹤審計(jì)，能夠通過對(duì)采購業(yè)務(wù)活動(dòng)的全過程監(jiān)督，全面識(shí)別和監(jiān)控采購項(xiàng)目中的各種風(fēng)險(xiǎn)影響因素，及時(shí)對(duì)采購環(huán)節(jié)中的潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)發(fā)出預(yù)警，提示采購部門做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和應(yīng)對(duì)措施，從而盡可能地減少采購部門的潛在損失。
（四）是節(jié)約財(cái)政資金、提高采購績效的可行路徑
新修訂的《預(yù)算法》首次明確了講求績效的預(yù)算管理理念，為新形勢(shì)下強(qiáng)化預(yù)算績效管理奠定了法理基礎(chǔ)。從預(yù)算績效、公共財(cái)政和國家治理三者之間的關(guān)系來看，“講求績效”是依法治國的內(nèi)在要求，是現(xiàn)代財(cái)政制度的本質(zhì)特征，更是改進(jìn)預(yù)算制度的必然選擇。政府采購是公共財(cái)政的重要組成部分，政府采購資金的使用績效是預(yù)算績效的重要構(gòu)成，加強(qiáng)政府采購績效管理，是貫徹落實(shí)《預(yù)算法》和《政府采購法》的必然要求，是履行受托責(zé)任、提高服務(wù)質(zhì)量和回應(yīng)社會(huì)關(guān)切的現(xiàn)實(shí)需要。通過開展政府采購跟蹤審計(jì)，能夠構(gòu)建審計(jì)機(jī)關(guān)與采購部門之間的動(dòng)態(tài)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，不斷通過審計(jì)收集和反饋績效信息，以便采購部門能夠及時(shí)糾正偏差，從而確?？冃繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)。
（五）是堵塞制度漏洞、促進(jìn)法規(guī)健全的有效媒介
審計(jì)監(jiān)督應(yīng)該堅(jiān)持批判性職能和建設(shè)性職能的有機(jī)統(tǒng)一。促進(jìn)被審計(jì)行業(yè)的法治制度建設(shè)，消除尋租腐敗行為賴以生存的制度土壤，是國家審計(jì)建設(shè)性職能的集中體現(xiàn)。要促進(jìn)政府采購行業(yè)法規(guī)制度的建立健全，首先要對(duì)這些法規(guī)制度及其運(yùn)行情況有全面而深刻的理解，這往往是事后審計(jì)所無法達(dá)到的。通過開展政府采購跟蹤審計(jì)，審計(jì)機(jī)關(guān)能夠緊盯政府采購法規(guī)制度運(yùn)行中的全部主體和全部過程，分析評(píng)估法規(guī)制度運(yùn)行中的薄弱環(huán)節(jié)，從而有針對(duì)性地向行業(yè)主管部門、立法機(jī)關(guān)提出完善法規(guī)制度的意見和建議，最終扎緊制度的籠子，促進(jìn)政府采購權(quán)力規(guī)范運(yùn)行。
三、開展政府采購跟蹤審計(jì)的可行性
審計(jì)作為一項(xiàng)專業(yè)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)，必須有法可依、有章可循。開展政府采購跟蹤審計(jì)，必須以健全的法規(guī)制度體系為環(huán)境背景。當(dāng)前，我國政府采購法規(guī)制度體系已經(jīng)基本建立，開展政府采購跟蹤審計(jì)的條件已經(jīng)成熟。
（一）我國政府采購法規(guī)制度體系日臻健全，為開展政府采購跟蹤審計(jì)提供了制度依據(jù)
繼2003年《政府采購法》頒布實(shí)施之后，國務(wù)院相關(guān)部門和多個(gè)省市以《政府采購法》為基礎(chǔ)，相繼頒布了一系列的部門規(guī)章和地方性法規(guī)。經(jīng)過十多年的積累，基本形成了由五個(gè)層級(jí)構(gòu)成的政府采購法規(guī)制度體系。處在第一層級(jí)的是《政府采購法》，以及與政府采購活動(dòng)相關(guān)的法律，如《招標(biāo)投標(biāo)法》《合同法》《行政處罰法》《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》和《審計(jì)法》等。處在第二層級(jí)的是國務(wù)院制定和頒布的行政法規(guī)，以《政府采購法實(shí)施條例》為核心，輔以其他相關(guān)法律的實(shí)施條例。處在第三個(gè)層級(jí)的是地方性法規(guī)，如《云南省政府采購條例》《遼寧省政府采購管理規(guī)定》等。處在第四個(gè)層級(jí)的是部門規(guī)章，主要包括《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第18號(hào)）、《政府采購信息公告管理辦法》（財(cái)政部令第19號(hào)）、《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》（財(cái)政部令第20號(hào)）、《政府采購機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定辦法》（財(cái)政部令第31號(hào)）和《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)）。處在第五個(gè)層級(jí)的是規(guī)范性文件，如財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《政府采購評(píng)審專家管理辦法》的通知（財(cái)庫〔2016〕198號(hào)）。當(dāng)前，我國政府采購法規(guī)制度體系已基本建立，法律法規(guī)體系較為完善、層次較為清晰，為開展政府采購跟蹤審計(jì)提供了良好的制度依據(jù)。
（二）審計(jì)機(jī)關(guān)具備開展跟蹤審計(jì)的長期經(jīng)驗(yàn)，為開展政府采購跟蹤審計(jì)提供了實(shí)踐基礎(chǔ)
我國國家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)開展跟蹤審計(jì)的探索始于20世紀(jì)80年代末期。1988年不適當(dāng)?shù)膬r(jià)格改革觸發(fā)了持續(xù)一個(gè)月的全國性搶購風(fēng)潮，面對(duì)當(dāng)時(shí)供求關(guān)系不平衡、較高的通貨膨脹率和混亂的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，黨的十三屆三中全會(huì)作出“治理經(jīng)濟(jì)環(huán)境、整頓經(jīng)濟(jì)秩序、全面深化改革”的決定。根據(jù)十三屆三中全會(huì)精神，國務(wù)院和地方各級(jí)政府大力壓縮固定資產(chǎn)投資規(guī)模，增加儲(chǔ)蓄和穩(wěn)定金融，繼續(xù)開展財(cái)務(wù)稅收物價(jià)大檢查，增加有效供給，遏制物價(jià)上漲。為貫徹黨中央、國務(wù)院的戰(zhàn)略部署，審計(jì)署在1989年1月召開的全國審計(jì)工作會(huì)議上決定，對(duì)停建緩建項(xiàng)目開展跟蹤審計(jì)，審計(jì)署和國家計(jì)委在2月又下發(fā)了《關(guān)于對(duì)停建緩建項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤審計(jì)的聯(lián)合通知》。在2008年四川汶川抗震救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)重建審計(jì)中，跟蹤審計(jì)得到廣泛運(yùn)用并取得了良好的效果，成為審計(jì)機(jī)關(guān)的一種成熟審計(jì)模式。長期以來，國家審計(jì)機(jī)關(guān)在公共工程項(xiàng)目、民生項(xiàng)目、資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)、重大政策措施落實(shí)情況等方面進(jìn)行了大量的跟蹤審計(jì)實(shí)踐，在保證中央政令暢通、推動(dòng)政策法規(guī)執(zhí)行、提高資金績效等方面發(fā)揮了重要作用，為開展政府采購跟蹤審計(jì)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
四、做好政府采購跟蹤審計(jì)的具體路徑
做好政府采購跟蹤審計(jì)，就是要既遵循跟蹤審計(jì)的思維方式、技術(shù)方法和管理模式，又準(zhǔn)確把握政府采購的特點(diǎn)規(guī)律，具體可以從以下四個(gè)方面著手。
（一）編好跟蹤審計(jì)計(jì)劃
審計(jì)計(jì)劃是審計(jì)工作的綱，綱舉才能目張，只有首先做好政府采購跟蹤審計(jì)計(jì)劃編制工作，為政府采購跟蹤審計(jì)設(shè)計(jì)好明確的時(shí)間表和清晰的路線圖，才能保證審計(jì)工作規(guī)范有序開展，并實(shí)現(xiàn)審計(jì)機(jī)關(guān)的既定目標(biāo)。編制年度政府采購跟蹤審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃之前，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分做好調(diào)查研究，切實(shí)摸清政府采購行業(yè)現(xiàn)狀，熟悉掌握政府采購的管理體制、業(yè)務(wù)流程和法律法規(guī)，對(duì)可能發(fā)生問題的潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)做到心中有數(shù)。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分利用好紀(jì)檢機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)等部門掌握的問題線索和開展的調(diào)研情況，用好現(xiàn)有調(diào)研成果，節(jié)約人力資源和時(shí)間資源，將更多的精力放到審計(jì)實(shí)施和審計(jì)成果利用上。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)實(shí)行政府采購跟蹤審計(jì)項(xiàng)目庫管理，在搞好調(diào)查研究的前提下，充分摸清政府采購審計(jì)需求，根據(jù)審計(jì)需求初步選擇跟蹤審計(jì)項(xiàng)目，并對(duì)跟蹤審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行可行性研究，根據(jù)項(xiàng)目的輕重緩急排列其優(yōu)先順序。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)可利用的審計(jì)資源情況，合理確定年度審計(jì)工作量，從跟蹤審計(jì)項(xiàng)目庫中選取審計(jì)項(xiàng)目，編制年度政府采購跟蹤審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃。審計(jì)計(jì)劃要在兼顧審計(jì)覆蓋面和審計(jì)頻率的前提下，突出政府采購領(lǐng)域存在的重點(diǎn)問題和權(quán)力運(yùn)行中最容易出現(xiàn)尋租和腐敗現(xiàn)象的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，確保能夠找準(zhǔn)病灶、直擊要害、審深審?fù)浮?/p>
（二）做好跟蹤審計(jì)準(zhǔn)備
審計(jì)準(zhǔn)備階段是連接審計(jì)計(jì)劃和審計(jì)實(shí)施的樞紐，做好審計(jì)準(zhǔn)備是確保審計(jì)工作取得良好成效的關(guān)鍵。在審計(jì)準(zhǔn)備階段，審計(jì)機(jī)關(guān)首先要針對(duì)政府采購跟蹤審計(jì)的特點(diǎn)規(guī)律，選好配強(qiáng)審計(jì)組。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)廣泛遴選相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)徲?jì)人才，做好綜合平衡，將熟悉政府采購行業(yè)法律法規(guī)的審計(jì)人員及掌握大數(shù)據(jù)篩選、比對(duì)、分析技術(shù)的審計(jì)人員和具有開展跟蹤審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的審計(jì)人員編配到審計(jì)組中，并選取綜合素質(zhì)好、領(lǐng)導(dǎo)能力強(qiáng)、作風(fēng)紀(jì)律嚴(yán)的審計(jì)人員擔(dān)任審計(jì)組長，嚴(yán)格落實(shí)審計(jì)組長負(fù)責(zé)制，確保全體審計(jì)人員能夠依法施審、廉潔從審。其次要做好審前調(diào)查。此時(shí)審計(jì)項(xiàng)目已經(jīng)明確，審計(jì)人員要針對(duì)該項(xiàng)目的特點(diǎn)有針對(duì)性地進(jìn)行審前調(diào)查，充分掌握以下內(nèi)容：一是與審計(jì)項(xiàng)目相關(guān)的政府采購法律法規(guī)和制度規(guī)定；二是政府采購管理體制、組織結(jié)構(gòu)、主要業(yè)務(wù)及其開展情況；三是財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支狀況及結(jié)果；四是相關(guān)的信息系統(tǒng)及其電子數(shù)據(jù)情況；五是財(cái)政部門和監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)政府采購的監(jiān)督檢查情況及結(jié)果；六是紀(jì)檢監(jiān)察部門掌握的涉及政府采購的問題線索；七是以前年度的審計(jì)情況。在開展審前調(diào)查時(shí)，審計(jì)人員要充分利用這個(gè)審計(jì)實(shí)施前的緩沖期，針對(duì)自身情況進(jìn)行補(bǔ)缺補(bǔ)差，確保達(dá)到開展跟蹤審計(jì)的能力素質(zhì)要求。最后要編好審計(jì)實(shí)施方案。審計(jì)實(shí)施方案是開展跟蹤審計(jì)的直接依據(jù)，在實(shí)施方案中，應(yīng)當(dāng)明確政府采購跟蹤審計(jì)所預(yù)期達(dá)到的目標(biāo)，科學(xué)劃定審計(jì)范圍，明確審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)重點(diǎn)和審計(jì)方法，明確包括審計(jì)進(jìn)度安排、審計(jì)組內(nèi)部重要管理事項(xiàng)和職責(zé)分工等在內(nèi)的審計(jì)工作要求。
（三）抓好跟蹤審計(jì)實(shí)施
審計(jì)實(shí)施階段是開展政府采購跟蹤審計(jì)的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是展現(xiàn)審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員管理水平和職業(yè)能力的最好平臺(tái)。跟蹤審計(jì)實(shí)施階段的核心工作是進(jìn)行審計(jì)查證。審計(jì)組在進(jìn)行審計(jì)查證時(shí)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌好審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)與非審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)兩個(gè)部分，通過非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行數(shù)據(jù)采集、篩選、分析和比對(duì)，再由現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)團(tuán)隊(duì)對(duì)其中存在的疑點(diǎn)問題展開核查。非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)團(tuán)隊(duì)不僅要通過對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和相關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行跨數(shù)據(jù)庫的關(guān)聯(lián)分析，還要根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)團(tuán)隊(duì)在現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)過程中通過談話了解、檢查文件記錄、調(diào)查取證等方式從非數(shù)字化資料中發(fā)現(xiàn)的問題，有針對(duì)性地進(jìn)行反饋分析，從而為進(jìn)一步坐實(shí)審計(jì)證據(jù)提供支持。審計(jì)過程中，審計(jì)組要加強(qiáng)審計(jì)質(zhì)量控制，做好現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核和審理工作，確保對(duì)審計(jì)證據(jù)層層把關(guān)、層層負(fù)責(zé)。一旦掌握了能夠表明被審計(jì)單位涉嫌違法違紀(jì)的充分證據(jù)，審計(jì)機(jī)關(guān)要及時(shí)進(jìn)行審計(jì)線索移送。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《審計(jì)署關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范審計(jì)移送工作的意見》的有關(guān)要求，區(qū)分不同情況分別向公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、主管部門等進(jìn)行線索移送，并及時(shí)對(duì)線索查辦情況進(jìn)行跟蹤。最后要搞好審計(jì)報(bào)告的撰寫。審計(jì)組在充分做好審計(jì)查證的基礎(chǔ)上，根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)和非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)情況，寫好審計(jì)組的審計(jì)報(bào)告，并在征求被審計(jì)單位意見的基礎(chǔ)上報(bào)送審計(jì)機(jī)關(guān)。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)人員對(duì)審計(jì)組的審計(jì)報(bào)告進(jìn)行審議，并與被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)組的審計(jì)報(bào)告提出的意見一并研究之后提出審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)報(bào)告。
（四）用好跟蹤審計(jì)成果
用好跟蹤審計(jì)成果，才能及時(shí)鞏固審計(jì)成效，確保審計(jì)建設(shè)性職能的充分發(fā)揮。政府采購跟蹤審計(jì)的階段性成果，必須用強(qiáng)有力的督查方式和整改措施予以保障。審計(jì)機(jī)關(guān)在開展政府采購跟蹤審計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)積極爭取財(cái)政部門及本級(jí)政府的支持，以文件、會(huì)議、現(xiàn)場(chǎng)、跟蹤等方式落實(shí)整改意見，努力做到邊審計(jì)邊整改，并及時(shí)對(duì)整改落實(shí)情況進(jìn)行回頭看。對(duì)于審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的行業(yè)性問題，要督促政府采購主管部門建立問題臺(tái)賬，實(shí)行對(duì)賬銷號(hào)制度，定期將問題整改情況反饋至審計(jì)機(jī)關(guān)。對(duì)于整改落實(shí)不力、拒不進(jìn)行整改的，審計(jì)機(jī)關(guān)要上報(bào)政府，由政府進(jìn)行督促整改并對(duì)相關(guān)責(zé)任人實(shí)施問責(zé)。抓好審計(jì)整改只是做到了對(duì)審計(jì)成果的淺層次運(yùn)用，更深一層還要推動(dòng)完善政府采購領(lǐng)域的法規(guī)制度，堵塞尋租腐敗行為賴以生存的制度漏洞，這樣才能管住長遠(yuǎn)，避免類似的問題屢審屢犯。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與政府采購行業(yè)主管部門和立法機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，結(jié)合跟蹤審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的苗頭性、傾向性、普遍性、規(guī)律性問題，從審計(jì)監(jiān)督的專業(yè)視角提出完善法規(guī)制度的意見和建議，結(jié)合審計(jì)調(diào)查情況對(duì)立法機(jī)關(guān)的調(diào)研工作提出建議，積極協(xié)助立法機(jī)關(guān)搞好立法評(píng)估，促進(jìn)審計(jì)成果的生根落地，為促進(jìn)政府采購事業(yè)健康發(fā)展貢獻(xiàn)力量。
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作者：吳健茹；朱殿驊；孫勇閣
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