六種法定采購方式可以按照不同的標準進行分類。我們認為，以下五種分類對采購方式的選擇和適用具有十分重要的意義。

1. 以有無法定適用情形為標準進行分類

可以分為無法定適用情形的采購方式和有法定適用情形的采購方式。無法定適用情形的采購方式，其適用并無法定適用情形的限制。有法定適用情形的采購方式，其適用受法定適用情形的限制，即只有符合法定適用情形才能適用，不符合則不得適用。

（1）無法定適用情形的采購方式。僅公開招標一種。貨物、服務的公開招標雖無法定適用情形，但是其適用并非沒有限制，其適用實際上受項目采購需求完整性、明確性特點的限制，即只有采購需求能夠事先完整、明確的貨物、服務，才能采用公開招標（以僅憑書面方式不能準確描述采購需求為由實行憑樣品采購的除外）。采購需求不能事先完整、明確，需經(jīng)由與供應商磋商、談判使采購需求完整、明確的貨物、服務，不能采用公開招標。其一，根據(jù)《政府采購法》第七十一條第四項規(guī)定，采購人、采購代理機構在招標采購過程中不得與投標人進行協(xié)商談判。不得對采購需求進行協(xié)商談判是其中的應有之義。其二，根據(jù)財政部87號令第十一條規(guī)定，招標采購的采購需求應當完整、明確。該條對招標采購的采購需求應當包括的具體內容作出詳細列舉。但是，工程建設項目的公開招標既無法定適用情形的限制，也不受項目采購需求完整性、明確性特點的限制。根據(jù)《招標投標法實施條例》第三十條規(guī)定，對技術復雜或者無法精確擬定技術規(guī)格的項目，招標人可以分兩階段進行招標。換言之，對采購需求無法事先完整、明確的工程建設項目，招標人可以分兩階段進行招標。而財政部87號令并未給予貨物、服務進行兩階段招標相應的制度空間。

（2）有法定適用情形的采購方式。邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、詢價、單一來源采購即是。貨物、服務的邀請招標，除受法定適用情形的限制之外，還受貨物、服務的采購需求完整性、明確性特點的限制。《政府采購法》第七十一條第四項、財政部87號令第十一條規(guī)定對貨物、服務的公開招標和邀請招標均適用。工程建設項目的邀請招標除受法定適用情形的限制外，并不受工程建設項目的采購需求完整性、明確性特點的限制?！墩袠送稑朔▽嵤l例》第三十條規(guī)定對工程建設項目的公開招標和邀請招標均適用。

2. 以是否進行競爭為標準進行分類

可以分為競爭的采購方式和不競爭的采購方式。競爭的采購方式是指采購合同通過競爭締結的采購方式。不競爭的采購方式是指采購合同不通過競爭締結的采購方式。（1）競爭的采購方式。公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、詢價即是。有效供應商不得少于三家，但是法律、行政法規(guī)、財政部規(guī)章以及財政部創(chuàng)設采購方式的行政規(guī)范性文件規(guī)定可以為二家的除外。（2）不競爭的采購方式。僅單一來源采購一種。有效供應商只有一家即具有唯一性，或者在特定條件之下允許直接從某一特定供應商處采購。從該分類一定程度上可以看出，政府采購以競爭為原則、不競爭為例外。

3. 以是否進行公開競爭為標準對競爭的采購方式進行分類

可以分為公開競爭的采購方式和不公開競爭的采購方式。該分類是根據(jù)不同采購方式采用不同的供應商邀請方式對競爭的采購方式所作的分類。公開競爭的采購方式是指采用公告方式公開邀請供應商的采購方式；不公開競爭的采購方式是指采用公告方式之外的方式不公開邀請供應商的采購方式。在五種競爭的采購方式中，有的僅能進行公開競爭，有的既能進行公開競爭又能進行不公開競爭，但是沒有僅能進行不公開競爭的采購方式。（1）僅能進行公開競爭的采購方式。僅公開招標一種。（2）既能進行公開競爭也能進行不公開競爭的采購方式。邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、詢價即是。但是，工程建設項目的邀請招標僅能進行不公開競爭。

4. 以是否進行充分競爭為標準對競爭的采購方式進行分類

可以分為充分競爭的采購方式和有限競爭的采購方式。充分競爭的采購方式是指不限定供應商范圍，符合資格條件的供應商均可以參加競爭的采購方式。有限競爭的采購方式是指限定供應商范圍，并不是所有符合資格條件的供應商均可以參加競爭的采購方式。在五種競爭的采購方式中，有的僅能進行充分競爭，有的僅能進行有限競爭，還有的既能進行充分競爭也能進行有限競爭。（1）僅能進行充分競爭的采購方式。僅公開招標一種。（2）僅能進行有限競爭的采購方式。僅邀請招標一種。邀請招標無論是進行公開競爭還是進行不公開競爭，均為有限競爭。邀請招標進行充分競爭就不是邀請招標而是公開招標。（3）既能進行充分競爭也能進行有限競爭的采購方式。競爭性談判、競爭性磋商、詢價即是。

充分競爭一定是公開競爭，但是公開競爭并不一定都是充分競爭，貨物、服務的邀請招標為其特例。同時，政府采購應當以充分競爭為原則、有限競爭為例外。這是現(xiàn)行政府采購法的公平競爭原則的必然要求。

5. 以評審方法或者成交規(guī)則為標準進行分類

只有競爭的采購方式才有評審環(huán)節(jié)和評審方法。不競爭的采購方式?jīng)]有評審環(huán)節(jié)和評審方法，只有成交規(guī)則。但是，評審方法本質上是一種成交規(guī)則?，F(xiàn)行政府采購法規(guī)定的評審方法可以從學理上分為綜合評分法和最低評審價法。綜合評分法也是政府采購法上的專門術語，但是政府采購法上并沒有最低評審價法這個術語，政府采購法上與綜合評分法對應的另一個專門術語是最低評標價法。最低評標價法顧名思義是招標采購方式中的評審方法。雖然招標采購方式中的最低評標價法與非招標采購方式中的最低價成交規(guī)則并無本質上的區(qū)別，但是以最低評標價法涵蓋非招標采購方式中的最低價成交規(guī)則并不妥當。為討論便利，我們創(chuàng)設了最低評審價法這個術語，作為最低評標價法的上位概念，用以涵蓋政府采購法上必須評審并且以最低價成交的所有成交規(guī)則。綜合評分法是指滿足全部實質性要求并且按照評審得分從高到低確定中標或者成交候選人排序的評審方法。最低評審價法是指滿足全部實質性要求并且按照報價從低到高確定中標或者成交候選人排序的評審方法。

以評審方法或者成交規(guī)則為標準可以將六種采購方式分為四類：（1）僅采用綜合評分法的采購方式。僅競爭性磋商一種。（2）僅采用最低評審價法的采購方式。競爭性談判、詢價即是。（3）綜合評分法與最低評審價法并用的采購方式。公開招標、邀請招標即是。除法律、行政法規(guī)規(guī)定應當采用最低評審價法（最低評標價法）之外，采購單位可以合理選擇綜合評分法或者最低評審價法（最低評標價法）。（4）雙方商定合理價格的采購方式。僅單一來源采購一種。

（二）采購方式的適用情形與供應商邀請方式

1. 公開招標

（1）貨物和服務的公開招標。貨物、服務的公開招標無法定適用情形。根據(jù)財政部87號令第三條第二款規(guī)定，公開招標是指采購人依法以招標公告的方式邀請非特定的供應商參加投標的采購方式，即貨物、服務的公開招標采用公告方式邀請供應商。

（2）工程建設項目的公開招標。工程建設項目的公開招標無法定適用情形。根據(jù)《招標投標法》第十條第二款規(guī)定，公開招標是指招標人以招標公告的方式邀請不特定的法人或者其他組織投標，即工程建設項目的公開招標采用公告方式邀請供應商。

2. 邀請招標

（1）貨物和服務的邀請招標。根據(jù)《政府采購法》第二十九條規(guī)定，符合下列情形之一的貨物或者服務，可以邀請招標：第一，具有特殊性，只能從有限范圍的供應商處采購的；第二，采用公開招標方式的費用占政府采購項目總價值的比例過大的。根據(jù)財政部87號令第三條第三款規(guī)定，邀請招標是指采購人依法從符合相應資格條件的供應商中隨機抽取三家以上供應商，并以投標邀請書的方式邀請其參加投標的采購方式。根據(jù)財政部87號令第十四條第一款規(guī)定，采用邀請招標方式的，采購人或者采購代理機構應當通過以下方式產(chǎn)生符合資格條件的供應商名單，并從中隨機抽取三家以上供應商向其發(fā)出投標邀請書：一是發(fā)布資格預審公告征集；二是從省級以上人民政府財政部門建立的供應商庫中選?。蝗遣少徣藭嫱扑]。根據(jù)該條第三款規(guī)定，采用從省級以上人民政府財政部門建立的供應商庫中選取或者采購人書面推薦方式產(chǎn)生符合資格條件供應商名單的，備選的符合資格條件供應商總數(shù)不得少于擬隨機抽取供應商總數(shù)的兩倍。據(jù)此，貨物、服務的邀請招標的供應商邀請方式有三種。第一，“公告+資格預審+隨機抽取+投標邀請書”方式；第二，“供應商庫選取備選供應商+隨機抽取+投標邀請書”方式；第三，“書面推薦備選供應商+隨機抽取+投標邀請書”方式。

（2）工程建設項目的邀請招標。根據(jù)《招標投標法實施條例》第八條第一款規(guī)定，工程建設項目有下列情形之一的，可以邀請招標：第一，技術復雜、有特殊要求或者受自然環(huán)境限制，只有少量潛在投標人可供選擇；第二，采用公開招標方式的費用占項目合同金額的比例過大。根據(jù)《招標投標法》第十條第三款規(guī)定，邀請招標是指招標人以投標邀請書的方式邀請?zhí)囟ǖ姆ㄈ嘶蛘咂渌M織投標，即工程建設項目的邀請招標采用投標邀請書的方式邀請供應商。

3. 競爭性談判

根據(jù)財政部74號令第二條第三款、第四款以及第三條規(guī)定，貨物、工程和服務均可以采用競爭性談判和單一來源采購。根據(jù)財政部74號令第二條第五款以及第三條規(guī)定，詢價僅適用于貨物，而不適用于工程和服務。根據(jù)財政部74號令第三條第四項規(guī)定，可以采用競爭性談判和單一來源采購的工程為“按照招標投標法及其實施條例必須進行招標的工程建設項目以外的政府采購工程”。其中的“政府采購工程”應當解釋為工程建設項目，包括工程（建設工程）以及與工程建設有關的貨物、服務，即依法非必須招標的工程建設項目。依法必須招標的工程建設項目，并無適用競爭性談判和單一來源采購的余地。但是，財政部74號令第三條規(guī)定的僅是競爭性談判、單一來源采購和詢價的適用范圍，而不是適用情形。貨物、服務的競爭性談判適用情形由《政府采購法》第三十條以及財政部74號令第二十七條規(guī)定；貨物、服務的單一來源采購適用情形由《政府采購法》第三十一條規(guī)定?，F(xiàn)行政府采購法并未為依法非必須招標的工程建設項目的競爭性談判和單一來源采購規(guī)定適用情形，得符合貨物、服務的競爭性談判和單一來源采購的適用情形，而不是任意采用競爭性談判或者單一來源采購。這是因為《政府采購法實施條例》第二十五條規(guī)定：“政府采購工程依法不進行招標的，應當依照政府采購法和本條例規(guī)定的競爭性談判或者單一來源采購方式采購”，即應當符合《政府采購法》規(guī)定的貨物、服務的競爭性談判和單一來源采購的適用情形。但是，依法非必須招標的工程建設項目采用競爭性談判，并非可以援引《政府采購法》第三十條以及財政部74號令第二十七條規(guī)定的貨物、服務的競爭性談判的所有適用情形。以上所論及的單一來源采購、詢價適用范圍、適用情形的相關內容，在下文具體討論單一來源采購、詢價適用情形以及供應商邀請方式時不再重復。

（1）貨物和服務的競爭性談判。根據(jù)《政府采購法》第三十條以及財政部74號令第二十七條規(guī)定，符合下列五種情形之一的貨物或者服務，可以采用競爭性談判。第一，招標后沒有供應商投標或者沒有合格標的或者重新招標未能成立的。第二，技術復雜或者性質特殊，不能確定詳細規(guī)格或者具體要求的。第三，采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要的。應當是采購人不可預見的或者非因采購人拖延導致的。第四，不能事先計算出價格總額的。是指因采購藝術品或者因專利、專有技術或者因服務的時間、數(shù)量事先不能確定等導致不能事先計算出價格總額。第五，公開招標的貨物、服務采購項目，招標過程中提交投標文件或者經(jīng)評審實質性響應招標文件要求的供應商只有二家時，可以與該二家供應商進行競爭性談判采購。但是，應當符合財政部74號令第二十八條規(guī)定的條件。

財政部74號令第二十七條第一款規(guī)定的四種情形實際上就是《政府采購法》第三十條規(guī)定的四種情形。前者規(guī)定的第三、第四種情形屬于對后者規(guī)定的第三、第四種情形的具體化?！墩少彿▽嵤l例》第二十六條規(guī)定對《政府采購法》第三十條規(guī)定的第三、第四種情形的解釋，實際上是將財政部74號令的第二十七條第一款規(guī)定的第三、第四種情形上升為行政法規(guī)的規(guī)定。而上述第五種情形，是財政部74號令第二十七條第二款規(guī)定的情形，實際上是其為競爭性談判新創(chuàng)設的一種適用情形，符合該情形，得準以直接變更采用競爭性談判，而無需符合上述第一種至第四種情形之一。

（2）工程建設項目的競爭性談判。依法非必須招標的工程建設項目，符合上述貨物、服務的競爭性談判的第二、第四種情形之一的，可以采用競爭性談判。根據(jù)財政部國庫司給四川省財政廳《關于政府采購工程項目有關法律適用問題的復函》（財庫便函〔2020〕385號，以下簡稱財政部國庫司復函），依法非必須招標的工程建設項目應當依法采用競爭性談判、競爭性磋商或者單一來源采購方式進行采購。因此，依法非必須招標的工程建設項目并無以符合上述貨物、服務的競爭性談判的第一、第三、第五種情形之一為由采用競爭性談判采購方式的余地。財政部國庫司復函所稱的政府采購工程應當解釋為工程建設項目，包括工程（建設工程）以及與工程建設有關的貨物、服務。其中與工程建設有關的貨物、服務，如果可以并需要單獨采購的，那么理應可以適用財政部87號令采用招標采購方式。但是我們認為，財政部國庫司復函對依法非必須招標的工程建設項目強制采用非招標采購方式的法律效力尚有探討的余地。如果依法非必須招標的工程建設項目可以適用《招標投標法》及其實施條例采用招標方式的，那么符合上述貨物、服務的競爭性談判的第一、第三、第五種情形之一的，也可以適用競爭性談判。

根據(jù)財政部74號令第十二條第一款規(guī)定，采購人、采購代理機構應當通過發(fā)布公告、從省級以上財政部門建立的供應商庫中隨機抽取或者采購人和評審專家分別書面推薦的方式邀請不少于三家符合相應資格條件的供應商參與競爭性談判采購活動。據(jù)此，競爭性談判的供應商邀請方式有三種。第一，公告方式；第二，“從省級以上財政部門建立的供應商庫中隨機抽取+競爭性談判邀請書”方式；第三，“采購人和評審專家分別書面推薦+競爭性談判邀請書”方式。

4. 單一來源采購

貨物、服務或者依法非必須招標的工程建設項目，符合下列情形之一的，可以采用單一來源采購：（1）只能從唯一供應商處采購的。根據(jù)《政府采購法實施條例》第二十七條規(guī)定，該情形是指因貨物或者服務使用不可替代的專利、專有技術，或者公共服務項目具有特殊要求，導致只能從某一特定供應商處采購。而“使用不可替代的專利、專有技術”是指只有使用某種特定的專利或者專有技術才能滿足采購需求。換言之，使用其他專利或者專有技術也能滿足采購需求的，不符合該情形。依法非必須招標的工程建設項目得符合該情形，是指依法非必須招標的工程建設項目確需采用某種不可替代的專利、專有技術。（2）發(fā)生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購的。（3）必須保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求，需要繼續(xù)從原供應商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十的。該情形所稱的添購與《政府采購法》第四十九條規(guī)定的合同履行中的追加法律性質不同。

同時，根據(jù)財政部87號令第四十三條第二項規(guī)定，采用公開招標的貨物、服務，投標截止之后，有效投標人只有一家，且招標文件沒有不合理條款、招標程序符合規(guī)定的，可以采用單一來源采購。有效投標人是指通過資格審查和符合性審查的投標人。該條規(guī)定：“公開招標數(shù)額標準以上的采購項目，投標截止后投標人不足3家或者通過資格審查或符合性審查的投標人不足3家的，除采購任務取消情形外，按照以下方式處理……（二）招標文件沒有不合理條款、招標程序符合規(guī)定，需要采用其他采購方式采購的，采購人應當依法報財政部門批準?！彼?guī)定的不足三家情形理應包括一家情形，所規(guī)定的其他采購方式理應包括單一來源采購。該一家必須是有效投標人的理由：其一，如果不是有效投標人，那么實際上降低了該貨物、服務項目的資格條件或者實質性條件。對此并未充分告知其他潛在的投標人，并未給予其他潛在的投標人參加競爭的機會。其二，如果不是有效投標人，即該一家的投標不能滿足招標文件所規(guī)定的采購需求，那么該一家也應不能滿足采購單位的實際采購需求。而如果該一家能滿足采購單位的實際采購需求，那么難言該貨物、服務項目的“招標文件沒有不合理條款”。公開招標的招標文件沒有不合理條款、招標程序符合規(guī)定，出現(xiàn)有效投標人只有一家，視同符合“只能從唯一供應商處采購的”情形是極其妥當?shù)?。同時，雖然該條僅規(guī)定公開招標數(shù)額標準以上的貨物、服務項目，但是“舉重明輕”，可以適用于未達到公開招標數(shù)額標準的貨物、服務項目，無非變更采用單一來源采購無需履行報經(jīng)同意和批準程序。對此下文論及其他采購方式時不再重復。

依法非必須招標的工程建設項目，如果嚴格執(zhí)行財政部國庫司復函，那么并無公開招標變更采用單一來源采購的余地；如果可以采用公開招標，那么應當有變更采用單一來源采購的余地。

根據(jù)財政部74號令第二條第四款、第四十一條、第四十二規(guī)定，單一來源采購的供應商邀請方式為單一來源采購協(xié)商邀請書。

5. 詢價

詢價僅適用于貨物采購項目。根據(jù)《政府采購法》第三十二條規(guī)定，采購的貨物規(guī)格、標準統(tǒng)一，現(xiàn)貨貨源充足且價格變化幅度小的政府采購項目，可以采用詢價。同時，根據(jù)財政部87號令第四十三條第二項規(guī)定，采用公開招標的貨物，投標截止之后，投標人為二家或者通過資格審查或者符合性審查的投標人為二家，招標文件沒有不合理條款、招標程序符合規(guī)定的，可以變更采用詢價。但是，變更采用詢價得符合詢價的法定適用情形，即采購的貨物規(guī)格、標準統(tǒng)一，現(xiàn)貨貨源充足且價格變化幅度小的政府采購項目。

根據(jù)財政部74號令第十二條第一款規(guī)定，詢價的供應商邀請方式與競爭性談判的供應商邀請方式相同。

6. 競爭性磋商

根據(jù)財政部競爭性磋商暫行辦法第三條規(guī)定，符合下列情形之一的項目，可以采用競爭性磋商：（1）政府購買服務項目。（2）技術復雜或者性質特殊，不能確定詳細規(guī)格或者具體要求的。（3）因藝術品采購、專利、專有技術或者服務的時間、數(shù)量事先不能確定等原因不能事先計算出價格總額的。（4）市場競爭不充分的科研項目，以及需要扶持的科技成果轉化項目。（5）按照《招標投標法》及其實施條例必須進行招標的工程建設項目以外的工程建設項目。即依法非必須招標的工程建設項目，包括工程（建設工程）以及與工程建設有關的貨物、服務。該條將依法非必須招標的工程建設項目這一類項目直接作為競爭性磋商的適用情形。這與依法非必須招標的工程建設項目采用競爭性談判和單一來源采購不同。后者得符合貨物、服務的競爭性談判和單一來源采購的適用情形。

同時，根據(jù)財政部87號令第四十三條第二項規(guī)定，采用公開招標的貨物、服務，投標截止之后，投標人為二家或者通過資格審查或者符合性審查的投標人為二家，招標文件沒有不合理條款、招標程序符合規(guī)定，可以變更采用競爭性磋商。但是，變更采用競爭性磋商得符合競爭性磋商的法定適用情形。依法非必須招標的工程建設項目，如果嚴格執(zhí)行財政部國庫司復函，那么并無公開招標變更采用競爭性磋商的余地；如果可以采用公開招標，那么應當有變更采用競爭性磋商的余地。

根據(jù)財政部競爭性磋商暫行辦法第六條第一款規(guī)定，采購人、采購代理機構應當通過發(fā)布公告、從省級以上財政部門建立的供應商庫中隨機抽取或者采購人和評審專家分別書面推薦的方式邀請不少于三家符合相應資格條件的供應商參與競爭性磋商采購活動。據(jù)此，競爭性磋商的供應商邀請方式有三種，與競爭性談判、詢價的供應商邀請方式相同。

7. 幾個需要討論的問題

以上討論了采購方式的適用情形以及不同采購方式的供應商邀請方式。在討論競爭性談判、單一來源采購、詢價、競爭性磋商這四種非招標采購方式的適用情形時，實際上將公開招標的投標截止之后，投標人不足三家或者通過資格審查或者符合性審查的投標人不足三家但是招標文件沒有不合理條款、招標程序符合規(guī)定，作為該四種非招標采購方式的適用情形之一。并且認為，出現(xiàn)只有一家情形，只有該一家是有效投標人并且招標文件沒有不合理條款、招標程序符合規(guī)定，才可以變更采用單一來源采購。但是，仍有以下幾個問題需要進一步討論。

（1）根據(jù)財政部87號令第四十三條規(guī)定，采用公開招標的貨物、服務，投標截止之后，投標人只有二家或者通過資格審查或者符合性審查的投標人只有二家，招標文件沒有不合理條款、招標程序符合規(guī)定的，可以變更采用競爭性談判、詢價和競爭性磋商這三種非招標采購方式，該二家是否必須是有效投標人？我們認為，變更采用競爭性談判、詢價和競爭性磋商，該二家必須是有效投標人，即必須符合招標文件規(guī)定的資格條件和實質性條件。其道理與出現(xiàn)只有一家情形，只有該一家是有效投標人才能變更采用單一來源采購的道理相同。變更采用競爭性談判實際上是直接適用財政部74號令第二十七條第二款的規(guī)定。該第二款規(guī)定的“招標過程中提交投標文件或者經(jīng)評審實質性響應招標文件要求的供應商只有二家”的情形與財政部87號令第四十三條規(guī)定理應包含的“投標人只有二家或者通過資格審查或者符合性審查的投標人只有二家”的情形，并無實質性區(qū)別，僅是表述上的差異。同時，該第二款“應當根據(jù)招標文件中的采購需求編制談判文件”的規(guī)定，即變更之后不得降低招標文件規(guī)定的資格條件和實質性條件，也支持該二家必須是符合招標文件規(guī)定的有效投標人的道理。但是，對該二家的有效性審查應當按照以下辦法處理：其一，提交投標文件的投標人只有二家的，應當在變更之后開展資格審查和符合性審查。根據(jù)財政部87號令第四十一條第二款規(guī)定，投標人不足三家的，不得開標。變更之前不得開展資格審查和符合性審查是其應有之義。其二，通過資格審查的投標人只有二家的，應當在變更之后開展符合性審查。根據(jù)政部87號令第四十四條第二款規(guī)定，合格投標人不足三家的，不得評標；根據(jù)財政部87號令第四十六條第一項規(guī)定符合性審查屬于評標的范疇。變更之前不得開展符合性審查是其應有之義。其三，通過資格審查和符合性審查的投標人只有二家的，在變更之后不再開展資格審查和符合性審查。

（2）根據(jù)財政部87號令第四十三條規(guī)定，采用公開招標的貨物、服務，投標截止之后，投標人只有二家或者通過資格審查或者符合性審查的投標人只有二家，招標文件沒有不合理條款、招標程序符合規(guī)定，為什么可以直接變更采用競爭性談判，卻不能直接變更采用詢價、競爭性磋商而必須符合其法定適用情形？有法定適用情形的采購方式，只有符合才能采用。這是《政府采購法》第六十四條第一款規(guī)定的采購方式和采購程序法定的基本要義，并不因其是首次采用還是變更之后采用而有所區(qū)別，除非政府采購法另有規(guī)定。符合《政府采購法》第三十條第一項以及財政部74號令第二十七條第一款第一項規(guī)定的“招標后沒有供應商投標或者沒有合格標的或者重新招標未能成立的”，以及符合財政部74號令第二十七條第二款規(guī)定的“招標過程中提交投標文件或者經(jīng)評審實質性響應招標文件要求的供應商只有二家”并且符合第二十八條規(guī)定條件的，可以變更采用競爭性談判，均屬于采用公開招標之后變更采用競爭性談判的情形，均屬于“政府采購法另有規(guī)定”的情形。財政部74號令第二十八條所規(guī)定的條件實質上就是財政部87號令第四十三條所規(guī)定的“招標文件沒有不合理條款、招標程序符合規(guī)定”。但是，財政部74號令以及財政部競爭性磋商暫行辦法并沒有《政府采購法》第三十條第一項以及財政部74號令第二十七條第一款第一項、第二款那樣的可以直接變更采用詢價、競爭性磋商的規(guī)定。因此，采用公開招標之后得符合詢價和競爭性磋商的法定適用情形方可以變更采用合詢價和競爭性磋商。

（3）采用公開招標的貨物、服務，投標截止之后，沒有投標人或者沒有通過資格審查或者符合性審查的投標人怎么處理？根據(jù)財政部87號令第四十三條第二項規(guī)定，貨物、服務可以變更采用競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購，貨物還可以變更采用詢價。該條所規(guī)定的“不足3家”情形理應包括沒有投標人或者沒有通過資格審查或者符合性審查的投標人的情形。但是，貨物、服務變更采用競爭性磋商，貨物變更采用詢價得符合競爭性磋商或者詢價的法定適用情形。貨物、服務變更采用競爭性談判，因《政府采購法》第三十條第一項以及財政部74號令第二十七條第一款第一項規(guī)定將“招標后沒有供應商投標或者沒有合格標的或者重新招標未能成立的”作為競爭性談判的適用情形，無須再符合競爭性談判的其他法定適用情形。貨物、服務變更采用單一來源采購，擬定的供應商必須是滿足招標文件規(guī)定的資格條件和實質性條件的有效供應商。但是，實踐中出現(xiàn)沒有投標人或者沒有通過資格審查或者符合性審查的投標人的情形，變更采用競爭性談判、競爭性磋商、詢價的意義幾乎為零，因為如果變更之后再出現(xiàn)只有一家供應商，或者出現(xiàn)沒有供應商或者沒有通過資格審查或者符合性審查的供應商的情形，那么采購程序勢必陷入無效率的循環(huán)。依法非必須招標的工程建設項目，如果嚴格執(zhí)行財政部國庫司復函，那么并無公開招標變更采用非招標采購方式的余地；如果可以采用公開招標，那么應當有變更采用非招標采購方式的余地。

（4）采用邀請招標的貨物、服務，投標截止之后，投標人不足三家或者通過資格審查或符合性審查的投標人不足三家，招標文件沒有不合理條款、招標程序符合規(guī)定的，是否可以像采用公開招標之后那樣變更采用競爭性談判、單一來源采購、詢價和競爭性磋商？財政部87號令第四十三條規(guī)定適用于招標，理應包括邀請招標。但是，貨物、服務的邀請招標，不論公開競爭與否，均為有限競爭。采用從省級以上人民政府財政部門建立的供應商庫中選取或者采購人書面推薦方式產(chǎn)生符合資格條件供應商名單的，備選的符合資格條件供應商總數(shù)不得少于擬隨機抽取供應商總數(shù)的兩倍。換言之，投標截止之前，明知的符合資格條件的備選供應商（最少）六家，僅隨機抽取并邀請其中的（最少）三家投標。采用發(fā)布資格預審公告征集，雖然并不要求備選的符合資格條件供應商總數(shù)不得少于擬隨機抽取供應商總數(shù)的兩倍，但是并非符合資格條件的供應商均能參加投標。在此情況下，投標截止之后，出現(xiàn)不足三家情形允許徑行變更采用其他采購方式，與該不足三家繼續(xù)進行采購活動，實難符合公平競爭原則。出現(xiàn)只有一家情形，允許徑行變更采用單一來源采購更是如此。財政部74號令第二十七條第二款僅規(guī)定采用公開招標而未規(guī)定采用招標出現(xiàn)只有二家情形且符合第二十八條規(guī)定的條件可以變更采用競爭性談判，也能說明這個道理。

（5）采用競爭性談判、詢價、競爭性磋商的項目，響應截止之后，響應供應商不足三家或者通過資格審查或者符合性審查的供應商不足三家怎么處理？根據(jù)財政部74號令第三十七條第三項、第五十條第三項，以及財政部競爭性磋商暫行辦法第三十四條第三項規(guī)定，應當終止采購活動，重新開展采購活動，但是財政部74號令第二十七條第二款、財政部競爭性磋商暫行辦法第二十一條第三款規(guī)定可以為二家的除外。換言之，出現(xiàn)上述情形，為完成采購項目，一般得首先變更采用公開招標，然后再變更采用競爭性談判、詢價、競爭性磋商、單一來源采購。如此，采購效率顯然比首次就采用公開招標的效率更低。這亟待立法層面進行解決。

三、采購方式的選擇

（一）術語解釋

1. 公開招標數(shù)額標準和招標規(guī)模標準

公開招標數(shù)額標準是政府采購法上的專門術語，僅適用于公開招標而不適用于邀請招標，并且僅適用于貨物、服務。招標規(guī)模標準是招標投標法上的專門術語，公開招標和邀請招標均適用，但是對政府采購主體（各級預算單位）而言，僅適用于其依法必須招標的工程建設項目。

2. 規(guī)避公開招標與規(guī)避招標

規(guī)避公開招標是政府采購法上的專門術語，僅適用于公開招標而不適用于邀請招標，并且僅適用于貨物、服務。根據(jù)《政府采購法》第二十八條規(guī)定，采購人不得將應當以公開招標方式采購的貨物或者服務化整為零或者以其他任何方式規(guī)避公開招標采購。《政府采購法實施條例》第二十八條規(guī)定對規(guī)避公開招標作出解釋，即在一個財政年度內，采購人將一個預算項目下的同一品目或者類別的貨物、服務采用公開招標以外的方式多次采購，累計資金數(shù)額超過公開招標數(shù)額標準的，屬于以化整為零方式規(guī)避公開招標，但是項目預算調整或者經(jīng)批準采用公開招標以外方式采購除外。

規(guī)避招標是招標投標法上的專門術語，公開招標和邀請招標均適用，但是對政府采購主體（各級預算單位）而言，僅適用于其依法必須招標的工程建設項目。根據(jù)《招標投標法》第四條規(guī)定，任何單位和個人不得將依法必須進行招標的項目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避招標?！墩袠送稑朔▽嵤l例》第九條第二款規(guī)定對規(guī)避招標作出解釋，即招標人為適用第一款規(guī)定弄虛作假的，屬于招標投標法第四條規(guī)定的規(guī)避招標。該條第一款是對可以不進行招標的特殊情況的規(guī)定，包括《招標投標法》第六十六條規(guī)定的可以不進行招標的特殊情況以及該款列舉的情形。

（二）采購方式的選擇

如本文開篇所言，財政部需求管理辦法第十九條、第二十條對采購單位選擇采購方式及供應商邀請方式作出原則性、概括性規(guī)定。正因為具有原則性、概括性特點，對該二條規(guī)定應當根據(jù)政府采購法的規(guī)定進行理解和把握。因此，采購單位選擇采購方式，應當遵守財政部需求管理辦法第十九條、第二十條的規(guī)定，根據(jù)采購項目的性質、特點、市場供給情況，以及不同采購方式的性質、特點、法定適用情形、評審方法、供應商邀請方式（包括不同供應商邀請方式的性質、特點）等，依法選擇合適的采購方式；采用非公開招標采購方式的，依法選擇合適的供應商邀請方式。

1. 貨物和服務

（1）公開招標無法定適用情形，但是其適用并非沒有限制，并非所有項目均可以采用公開招標。首先，如上文所述，公開招標的適用受項目采購需求完整性、明確性特點的限制，即只有采購需求能夠事先完整、明確的項目才能采用公開招標。其次，受采購效率的限制。采購需求能夠事先完整、明確但是采用公開招標對效率犧牲很大的項目，不適宜采用公開招標。如果符合競爭性談判、競爭性磋商或者詢價的法定適用情形，那么應當采用競爭性談判、競爭性磋商或者詢價。

（2）非公開招標方式均有法定的適用情形，任何項目只有符合非公開招標方式的法定適用情形，才能選擇采用非公開招標方式；不符合就不能采用。是否符合法定適用情形，其把握標準應當因是否競爭以及是否進行充分競爭而不同。第一，單一來源采購是否符合法定適用情形，應當從嚴解釋，因為不競爭。第二，邀請招標是否符合法定適用情形，應當從緊解釋，因為不論公開競爭與否，均為有限競爭。因其供應商邀請方式設計不合理，邀請招標的適用性本身就很差。第三，競爭性談判、競爭性磋商、詢價，公開競爭的，是否符合法定適用情形，可以從寬解釋；不公開競爭的，是否符合法定適用情形應當從緊解釋。因為前者為充分競爭，后者為有限競爭。

（3）達到公開招標數(shù)額標準的貨物、服務，應當采用公開招標，但是符合非公開招標采購方式法定適用情形的，可以采用非公開招標采購方式。根據(jù)《政府采購法》第二十七條、財政部74號令第四條、財政部競爭性磋商暫行辦法第四條規(guī)定，采用非公開招標采購方式的，應當在采購活動開始前經(jīng)主管預算單位同意之后，獲得設區(qū)的市、自治州以上人民政府財政部門批準。根據(jù)《政府采購法實施條例》第七十八條規(guī)定，財政管理實行省直接管理的縣級人民政府可以根據(jù)需要并報經(jīng)省級人民政府批準，行使政府采購法和該條例規(guī)定的設區(qū)的市級人民政府批準變更采購方式的職權。但是，實踐中對該條所規(guī)定的“縣級人民政府”究竟是指縣級人民政府還是指縣級人民政府財政部門有不同理解。從文義看，毋庸置疑是指縣級人民政府。但是，根據(jù)《政府采購法》第二十七條“因特殊情況需要采用公開招標以外的采購方式的，應當在采購活動開始前獲得設區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準”的規(guī)定，以及《政府采購法》第十三條第一款“各級人民政府財政部門是負責政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責”的規(guī)定，批準采用公開招標以外的采購方式的職權屬于設區(qū)的市級以上人民政府財政部門，而不是設區(qū)的市級以上人民政府?！墩少彿▽嵤l例》第七十八條下放的實際上是設區(qū)的市級人民政府財政部門的職權，而不是設區(qū)的市級人民政府的職權。因此，只有由財政管理實行省直接管理的縣級人民政府財政部門行使設區(qū)的市級人民政府財政部門批準采用公開招標以外的采購方式的職權，才符合《政府采購法實施條例》第七十八條“放權提效”的立法本意。

同時，根據(jù)財政部74號令第二十七條第二款規(guī)定，采用公開招標的貨物、服務出現(xiàn)投標人只有二家等只有二家情形并且符合第二十八條規(guī)定條件，變更采用競爭性談判的，報經(jīng)本級財政部門批準即可。但是，根據(jù)財政部87號令第四十三條第二項規(guī)定，采用公開招標的貨物、服務出現(xiàn)投標人不足三家等不足三家情形并且招標文件沒有不合理條款、招標程序符合規(guī)定，需要采用其他采購方式的，應當依法報財政部門批準，卻又未明確報哪級財政部門批準。其中出現(xiàn)投標人只有二家等只有二家情形需要采用競爭性談判的，因財政部74號令第二十七條第二款已作規(guī)定，直接適用即可。而出現(xiàn)投標人只有二家等只有二家情形需要采用競爭性磋商、詢價，以及出現(xiàn)投標人只有一家等只有一家情形，需要采用單一來源采購的，則應當按照《政府采購法》第二十七條以及《政府采購法實施條例》第七十八條的規(guī)定執(zhí)行。

（4）未達到公開招標數(shù)額標準的貨物、服務，符合非公開招標采購方式法定適用情形的，可以采用非公開招標采購方式；不符合不能采用。未達到公開招標數(shù)額標準的貨物、服務，并非可以任意采用非公開招標采購方式。政府采購法對非公開招標采購方式的適用情形并未區(qū)分是否達到公開招標數(shù)額標準而作出不同的規(guī)定。但是，未達到公開招標數(shù)額標準的貨物、服務采用非公開招標采購方式，依法無須履行同意和批準程序。

2. 工程建設項目

（1）依法必須招標的工程建設項目必須招標，但是法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外，是指符合《招標投標法》第六十六條、《招標投標法實施條例》第九條第一款規(guī)定的情形的，可以不進行招標。但是，“可以不進行招標”并不能理解為應當按照《政府采購法》及其實施條例采用非招標采購方式進行采購。其道理與根據(jù)《政府采購法》第八十五條的規(guī)定對屬于法定采購客體范圍的項目不實行政府采購的道理一樣。依法必須招標的工程建設項目由《招標投標法實施條例》第四條規(guī)定的縣級以上人民政府有關部門監(jiān)管。

（2）依法非必須招標的工程建設項目，屬于政府集中采購目錄或者達到采購限額標準，采用非招標采購方式的，應當符合貨物、服務的非招標采購方式的法定適用情形。由《政府采購法》第十三條第一款規(guī)定的各級人民政府財政部門監(jiān)管。因公開招標數(shù)額標準僅適用于貨物、服務而不適用于工程建設項目，依法非必須招標的工程建設項目，并無因達到公開招標數(shù)額標準采用非招標采購方式必須履行同意和批準程序的問題。

值得探討的是依法非必須招標的工程建設項目是否可以采用招標采購方式。根據(jù)財政部國庫司復函，依法非必須招標的工程建設項目并無適用招標采購方式的余地。但是，根據(jù)《政府采購法》及其實施條例的有關規(guī)定尚不能得出政府采購法對依法非必須招標的工程建設項目強制采用非招標采購方式的結論?！墩少彿ā返谒臈l規(guī)定：“政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法”?！墩少彿▽嵤l例》第七條第一款規(guī)定：“政府采購工程以及與工程建設有關的貨物、服務，采用招標方式采購的，適用《中華人民共和國招標投標法》及其實施條例；采用其他方式采購的，適用政府采購法及本條例”。該二條僅規(guī)定工程建設項目進行招標投標或者采用招標方式采購的，適用什么法律；采用其他方式采購即非招標方式采購的，適用什么法律?！墩少彿▽嵤l例》第二十五條規(guī)定：“政府采購工程依法不進行招標的，應當依照政府采購法和本條例規(guī)定的競爭性談判或者單一來源采購方式采購”。從該規(guī)定僅能得出依法非必須招標的工程建設項目依法（選擇）不進行招標的，應當采用什么（非招標）采購方式的結論；并不能得出依法非必須招標的工程建設項目不得進行招標的結論。我們認為，依法非必須招標的工程建設項目，不屬于法律強制招標的工程建設項目，（選擇）進行招標抑或不進行招標均為合法。但是，（選擇）不進行招標的，應當依照《政府采購法》及其實施條例的規(guī)定采用非招標采購方式；（選擇）進行招標的，應當依照《招標投標法》及其實施條例的規(guī)定采用招標采購方式。相應地，前者由《政府采購法》第十三條第一款規(guī)定的各級人民政府財政部門監(jiān)管；后者由《招標投標法實施條例》第四條規(guī)定的縣級以上人民政府有關部門監(jiān)管。（文章整理于網(wǎng)絡，侵刪）

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